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1、驻港国安公署直接管辖权的法理基础与程序控制摘要2020年6月30日香港国安法经全国人大常委会通过并颁布，明确了对香港治安的管理机构，即驻港国安公署，同时也赋予了该机关相应的权利，能够对国安法中明确规定的三种危害国家安全的犯罪进行管理，从而保障香港地区的社会秩序稳定。有别于香港本地执法机关对一般危害国家安全案件的管辖，驻港国安公署的直接管辖权属于国家安全范畴，应由中央层面进行立法。从法理基础的角度分析，“一国两制”制度、中央全面管治权、宪法、香港基本法等都能为其提供有力支撑；从程序控制的角度分析，该管辖权从提出主体到行使范围都具有限定性和节制性，同时不会影响香港地区司法独立。由此可见，驻港国安公
2、署直接管辖权的设立兼具合理性与合法性，实为中央维护香港特区国家安全的有力之举。关键词：香港国安法香港基本法驻港国安公署直接管辖权ThelegalbasisandproceduralcontrolofthedirectjurisdictionoftheNationalSecurityAgencyinHongKongAuthor：CHENZi-chunTutor：TIANFei-IongAbstractOnJune30,2020,theHongKongNationalSecurityLawwaspassedandpromulgatedbytheStandingCommitteeoftheNatio
3、nalPeoplerSCongress.ChapterVestablishedtheNationalSecurityOfficeinHongKongandgaveitdirectjurisdictionoverthreetypesofspecialcrimesthatendangernationalsecurity.DifferentfromHongKongslocallawenforcementagencies*jurisdictionovergeneralcasesofendangeringnationalsecurity,thedirectjurisdictionoftheNationa
4、lSecurityAgencyinHongKongbelongstothecategoryofnationalsecurityandshouldbeenactedatthecentrallevel.Analyzedfromtheperspectiveoflegalbasis,theonecountry,twosystemssystem,thecentralcomprehensivegovernancepower,theconstitution,andtheHongKongBasicLawcanallprovidestrongsupportforit;fromtheperspectiveofpr
5、oceduralcontrol,thejurisdictionislimitedfromthesubjectoftheproposaltothescopeofexerciseSexandrestraint,andwillnotaffectthejudicialindependenceofHongKong.ItcanbeseenthattheestablishmentofthedirectjurisdictionoftheNationalSecurityAgencyinHongKongisbothreasonableandlegal,anditisindeedapowerfulmoveforth
6、ecentralgovernmenttosafeguardthenationalsecurityoftheHongKongSpecialAdministrativeRegion.Keywords：HongKongNationalSecurityLaw,HongKongBasicLaw,NationalSecurityAgencyinHongKong,Directjurisdiction目录i（一）选题意义1（二）国内外研究现状2二问题的提出：“一国两制”与涉港直接管辖权2（一）香港国安法之前中央管治权的特点：高度节制的监督治理21、立法的严格性22、防务权的有限性23、基于行政长官的“间接治理
7、”3（二）香港国安法的突破：驻港国安公署的直接管辖权31、驻港国安公署的职责及管辖权范围32、驻港国安公署的程序运行及控制4三驻港国安公署直接管辖权的法理基础5（一）“一国两制”法理及立法者原意51、邓小平论述与中央合法干预论62、第23条立法不能条件下的国家责任7（二）“全面管治权”与人大授权决定共筑法理基础71、“全面管治权”法理72、驻港国安公署的中央事权本质93、中央直接立法的合法性10（三）驻港国安公署直接管辖权的宪法基础111、香港国安法符合宪法基本要求H2、宪法第31条、第62条相关规定提供立法依据123、全国人大授权决定的规范补强13（四）驻港国安公署直接管辖权的基本法基础14
8、1、香港国安法与香港基本法之间的一般法与特别法关系142、香港基本法附件三的全国性法律准入机制153、香港国安法与二十三条立法的平行关系16四驻港国安公署直接管辖权的程序控制16（一）中央与香港地方的执法“双轨制”之合理性161、直接管辖权适用条件的限定性172、尊重“一国两制”及香港社会法治习惯173、激励香港本地发展国安执法机制，降低国家治理成本18（二）直接管辖权有关制度的程序法治保障191、直接管辖权下刑事诉讼法的适用性与权利保障192、直接管辖权下特区政府的提请酌情权203、中央政府案件管辖批准权的程序化与节制原则214、对驻港国安公署执法行为的监察法制约215、香港特区执法机关的协
9、助与制约22（三）以人大释法形式强化直接管辖权程序保障的法律建议22五直接管辖制度的未来23结论24致谢25参考文献26绪论（一）选题意义2020年6月30日香港国安法表决通过，香港特区政府同日依据基本法将该法刊宪公布实施。“一国两制”制度施行已久，香港国安法是在此制度前提下中央直接立法以维护港区安全法治的典范性立法，在实体和程序上填补了香港基本法第二十三条立法未完成留下的法律漏洞，其中第五章确立了驻港国安公署这一机构，针对三类对香港特区的国家安全问题有重大危害的特殊犯罪案件有权进行直接管辖。驻港国安公署直接管辖权的法理基础与香港国安法、香港基本法以及宪法息息相关，对该直接管辖权的程序控制还与
10、刑事诉讼法紧密关联，对上述两方面进行研究探索，有以下几点意义：一、在立法正当性层面上，证明香港国安法并非如反对一方所言是破坏香港高度自治与人权、违反香港基本法的威权法律，而是在新时代“一国两制”制度下中央管治权与香港高度自治权有机结合的立法产物，符合“一国两制”法理中的立法者原意，符合宪法与香港基本法宪制责任的规定，符合2014年白皮书中提出的“全面管治权”法理，是一部具有里程碑意义的治港良法。在香港国安法中最引人关注的便是对于香港地区治安治理的新机构，即驻港国安公署，该公署是由中央直接管辖，能够对香港地区的治安起到良好的作用，严厉的打击危害国家安全的犯罪，保障香港地区社会秩序的稳定，一方面体
11、现了中央事权本质，另一方面保持了与香港本地维护国家安全机构一般管辖权并行不悖的制度衔接关系。二、在制度实施层面上，证明香港国安法应运而生，呼应时代需求，维护法治权威。近年来，香港特区的国家安全风险日益凸显，香港本地频频发社会暴乱活动，俨然具有“颜色革命”之特征，香港特区政府在此情境之下进退两难，无力止暴制乱，更无力在本地完成二十三条立法。在此情境下，中央主导制定并颁布香港国安法，有助于香港特区政治和法律上的拨乱反正、重回正轨，推动香港社会的长治久安。此外，驻港国安公川十三届全国人大常委会第二十次会议表决通过了中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法（以下简称“香港国安法”），并由国家主席习近
12、平签署第49号主席令予以公布。中华人民共和国香港特别行政区基本法（以下简称“香港基本法”）中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全公署（以下简称“驻港国安公署”）网中华人民共和国宪法（以下简称“宪法”）中华人民共和国刑事诉讼法（以下简称“刑事诉讼法”）“一国两制”在香港特别行政区的实践白皮书（以下简称“白皮书”）署的设立，也针对性地完善了危害国家安全犯罪的法律规制机构体系，同时法律本身附有对其进行程序控制的相关法律规定，以确保其无损香港特区的司法独立与人权保障。(二)国内外研究现状目前国内外对香港国安法及其中的驻港国安公署的研究不断呈现，态度鲜明地分为两派。大陆方面持支持态度，力证香港国安法在
13、法理基础上的合理性和现实需要上的必然性。香港部分本地势力如香港大律师公会，以及国外干预势力如五眼联盟、七国集团等都对此持反对批评的态度，认为香港国安法及其相关规定破坏了一国两制“制度，违反了香港基本法的规定。两种截然相反的认识，分歧在于双方对“国家安全”的界定不同，对“一国两制”的理解不同，对宪法与香港基本法、香港国安法之间的关系和地位判断也不同。因此在两种不同观点的基础上对驻港国安公署直接管辖权的法理基础与程序控制进行研究尤为必要。二问题的提出：“一国两制”与涉港直接管辖权(一)香港国安法之前中央管治权的特点：高度节制的监督治理1、立法的严格性香港国安法出台以前，中央政府并不能够对香港地区进
14、行直接的管理，仅仅是通过立法管理的方式，难以有效的管理香港地区的社会秩序，在以往中中央政府通过对香港基本法律的制定，来展示中央政府对于香港地区的管理，但是基本法并非是治理香港地区的具体法律，具有原则性的特点，难以有效的应用于司法实践中，香港具体的法律条文仍然是由香港立法会进行制定，中央政府并未参与。同时根据香港审理的相关法院，对于诉讼案件的终极审理机构应当是在香港终审法院，而无需向最高人民法院进行审理,这也导致了我国在司法上与香港案件并无交集。这一时期中央政府在对港立法上限定条件的严格性，体现了中央管治权间接治理的特点。2、防务权的有限性根据香港基本法第十四条的规定，香港特区的社会治安不仅由香
15、港本地政府管理，中央政府对此也同样负有职责，中央政府有权在香港派驻解放军。对于驻军人员而言，其所需遵守的法律法规不仅包括全国性法律，还必须包含香港地方的法律，同时不得干董立山、叶子豪：“通过行政长官的间接治理一一中央政府治理香港特区的思路探究”，载惠州学院学报38(01),第12-17页。预港区地方事务。可见中央通过派驻解放军对港行使的防务权实际上十分有限，从实质意义上讲，防务权并不能够代表所有香港地区的军事力量，其仅仅能够在战争发生时发挥作用，且作用较为有限【叫3、基于行政长官的“间接治理”2014年白皮书中与时俱进地提出了“爱国者治港”，并对其概念作了充分的阐释。治港者对中央及一国两制制度
16、的认可和拥护，能够保证港区行政机关系统与党的领导在思想上保持一致性，这同时也符合宪法基本原则的要求。例如，香港基本法第一百零四条规定了宣誓效忠制度，香港特区的各级官员都需在就职时依法宣誓拥护香港基本法划。宣誓效忠不仅仅是个法定形式，更是从思想层面保障了治港者队伍的科学性与先进性。此外，产生香港行政长官的法定过程在香港基本法中有一套规范体系，香港基本法第四十五条规定了依据实际情况和循序渐进的原则，并以附件的形式详细规定了香港行政长官的程序。最终目的则是确保产生的行政长官能够既符合有代表性的提名委员会提名的要求，又符合民主程序的要求UIL在这样有序而民主的程序运行下，香港地区保证行政长官的任命是符
17、合香港地区利益的，能够与中央政府畅通沟通渠道，将香港有关事务进行汇报，并且获得中央政府的有关支持，促进香港地区的社会经济发展；同时香港地区的行政长官也能够从香港市民的利益出发，制定合乎香港发展规律的政策，推动香港地区得到发展。因此，香港地区在任命行政长官时，所秉持的原则是“爱国者治港”的理念，保证行政长官能够从香港地区与市民的利益出发，保障香港地区的社会经济得到发展，也实现香港地区的自治性。（二）香港国安法的突破：驻港国安公署的直接管辖权1、驻港国安公署的职责及管辖权范围根据香港国安法第四十九条规定，驻港国安公署围绕香港特区国家安全问题有四项主要职责，一是分析提议，香港特区近年来面临一些较为棘
18、手的国家安全问题，社会治同上注。驻港部队在港权力仅限于执行防务权与必要时的“协助维持治安和救助灾害”，并且后者需要特区政府向中央政府请求方可实现。191同上注。“所以，在社会处于和平状态下，由于受香港基本法与驻军法约束，实际上中央政府在香港驻军的主权象征意味多于主权行使。”【香港国安法第一百零四条规定：“香港特别行政区行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员在就职时必须依法宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法W）同上注。“提名委员会的存在使得香港社会各界和中央政府能够在提名行政长官候选人阶段进行充分的磋商与沟通，促进就候选人的产生达成共识，最终产生中央政府
19、与香港市民均满意的行政长官J安中隐藏着不稳定的因素亟待清理，对于相关问题，香港特区政府及其维护安全机关的处理稍显乏力。对此驻港国安公署依其职责，需做到准确对香港特区的国家安全形势作出分析判断，并及时就维护国家安全从宏观层面提出战略部署和政策考量上的建设性意见。二是协助监督，当香港特区政府在处理危害国家安全的事件时，驻港国安公署应当充分利用自身资源与优势，为当地维护国家安全机关提供有力的指导与协助，帮助推动案件分析与侦查，以提高香港地区国家安全案件的处理效率；驻港国安公署在协助的同时还肩负监督职责，其代表中央的合法授权，对香港本地维护国家安全机关的执法行为进行必要的监督，既符合中央“全面管治权”
20、的要求，又能充分保障办案程序的正当性。三是收集分析，驻港国安公署作为四大驻港机构之一，代表中央权力在维护国家安全层面在香港本土落地，从而实现了与香港当地的近距离接触与联系。这一方面包含着与香港本地政府机构的紧密联系，另一方面也包含着与香港本地社会民生的便捷联系，由此为驻港国安公署进一步收集香港地区的国家安全情报提供了有利条件，同时在充分融合香港本土的实际情况后能够做出更加准确科学的分析判断。四是直接管辖，即驻港国安公署依据香港国安法第五十五条，经过中央批准后行使直接管辖权，办理香港地区在国家安全领域发生的三类有严重危害性的犯罪案件01。由上述可知，不同于以往中央政府在香港派出的三大驻港机构11
21、%驻港国安公署在维护国家安全方面有明确的职责，尤其在第四项中，香港国安法进行了特别的规定，打破了以往香港立法内容，对于驻港国安公署的职权进行了明确，即对于在香港地区发生的危害国家安全的特定犯罪，驻港国安公署具有相应的权利进行管理，保障香港地区的社会秩序稳定，该一规定是在尊重“一国两制”及香港基本法前提下的合理突破。而对管辖权行使范围作出三种特别情形的限定，蕴含着一国两制下中央对港直接立法创设直接管辖权的理性规制，既无损港区对日常社会治安事务管理的高度自治权，又为中央后续对港在国家安全立法工作的深入开展上留有余地。2、驻港国安公署的程序运行及控制香港国安法第五十六条中明确说明，对于国安法中明确规
22、定的犯罪类型，驻港国安公署具有相应的权利进行管理，香港地区的侦查机关并无管辖权利，并且对于该类案件（香港国安法第五十五条规定三种直接管辖情形：“（一）案件涉及外国或者境外势力介入的复杂情况，香港特别行政区管辖确有困难的；（二）出现香港特别行政区政府无法有效执行本法的严重情况的；（三）出现国家安全面临重大现实威胁的情况的。I驻香港特别行政区联络办公室（以下简称“中联办”）、外交部驻香港特别行政区特派员公署（以下简称“外交部驻港特派员公署”）和中国人民解放军驻香港部队（以下简称“驻港部队”）。的检察与审理工作应当是由最高人民检察院与最高人民法院进行管理，在对案件进行侦查、审理时所依据的法律也应当是
23、刑事诉讼法，而并非香港地区的法律。在程序运行上，该项新规定与香港本地在案件审查程序上截然不同，驻港国安公署直接管辖的危害国家安全的犯罪案件独立于香港的司法系统，而适用大陆的司法体系，并受大陆司法机关的监督。这样与香港本地司法系统截然不同的诉讼程序，并不违背香港基本法的规定。马克思主义强调“具体问题具体分析”，对港区危害国家安全犯罪案件设立驻港国安公署以“专案专办”，是在香港政府无力自行解决二十三条立法问题前提下的可行之举，能够有效预防和解决香港本地较为紧急的危害国家安全案件，及时填补法律漏洞，富有马克思主义原理的哲学智慧。在程序控制上，中央在立法授权的同时也也充分考虑了对驻港国安公署执法行为的
24、必要控制。首先在提请环节，限定了提请主体只能是香港特区政府或驻港国安公署；其次在批准环节，驻港国安公署的直接管辖权在提请后必须经中央政府批准方可行使；最后是权力行使环节，驻港国安公署人员的执法行为还需受中华人民共和国监察法(以下简称“监察法”)的制约与监督。三驻港国安公署直接管辖权的法理基础(一)“一国两制，法理及立法者原意一份在2020年11月英国议会发表的香港问题半年报告【中曾指责，香港国安法是中央政府在香港人民、立法机构不直接参与的情况下，代表香港制定的一项法律,这破坏了“一国两制”原则和香港的领土高度自治。笔者以为，香港国安法的出台不仅没有破坏“一国两制”原则，反而是在新时代背景下中央
25、以“一国两制”为基础构建的维护港区国家安全的有效之举。香港国安法及其设立的驻港国安公署所行使的直接管辖权，充分符合“一国两制”法理。对于“一国两制”的定义，可以参考白皮书第五章的解释。首先，“一国”是指一个中国，在中国领域范围内，中央政府对各级地方毋庸置疑，各个地区隶属与中央政府，应当要受到中央政府的管辖，香港地区属于中国的领域，当然的归属于中央政府进行管辖，应当要清醒的认识到，对于香港地区的自治权，并非是将香港排除于中央政府的管辖范围内，而是其实质上是中央政府授予香港特区的地方事务管理权均。“一国”11/pariamentbytheSecretaryofStateforForeign.Com
26、monwealthandDevelopmentAffairsiTHESIX-MONTHLYREPORTONHONGKONG1JANUARYTO3()JUNE2020),23NOVEMBER2020.,151参见饶戈平：“香港特别行政区维护国家安全法：学习与解读”，载港澳研究2020(03),第3-9页。原则关键在一个国家有且只能有一个独立主权口司，而驻港国安公署的设立正是为了在香港特区更好地贯彻维护国家主权及安全的“一国”原则。“两制”是指在“一国”之下，国家主体也即大陆地区与香港特区实行不同的社会制度，前者是有中国特色的社会主义制度，后者是有英国殖民遗留色彩的资本主义制度。因为有“一国”的限
27、定前提，所以“两制”的内涵并不能等量齐观，国家主体的制度是香港制度的前提和基础，也是香港稳定繁荣根本保障。即便香港地区有高度自治的特别权力，但其自治仍受“一国”原则的有力制约，香港的高度自治首先应以对国家主体制度的认可和尊重为前提实行的各项制度与法律法规。对于香港国安法而言，第一条就明确表明其立法目的将对“一国两制”制度、“港人治港、高度自治”方针进行充分准确的贯彻与实施，立法宗旨在于维护中国统一，保障国家主权不受到侵犯，同时也赋予了香港地区自治权的保障，促进香港地区的社会与经济繁荣发展。对于香港国安法的制定，其内容与程序是凡具有科学性的，是符合我国的基本原则的，在港区国家安全领域由中央果断出
28、手进行直接立法，重在调整对危害国家安全犯罪的预防和惩治，实现了对“一国”原则的坚守与对“两制”差异的尊重的有机结合，进一步完善“一国两制”制度体系。1、邓小平论述与中央合法干预论“一国两制”的规范意义是中国恢复行使唯一主权，创造性的将国际法规范继续宁转化，并且对于香港地区的社会与经济秩序进行治理，同时大陆主体的社会主义和香港的资本主义并存。而邓小平关于“一国两制”的规范性建构有许多见地独到的论述，在具有重要历史意义的1982年，撒切尔夫人代表英国访华，当她提出“主权换治权”的方案时，对于这一建议，邓小平同志在进行谈判时，毫不犹豫的进行了拒绝，并且表示中国绝对不会放弃主权，国家主权是基本原则11
29、力。在受到了这个规范理论基础上，邓小平对于“一国两制”得出以下结论：一是保持香港资本主义制度不变有利于其本身的繁荣稳定，二是香港资本主义制度的繁荣稳定也有利于推动内地改革开放和社会主义现代化。因此对于一国两制方针而言，邓小平提出的相关理念构成了对该方针的基本理解，也是对于香港地区智力的基本原则，不仅包括在香港回归之后的具体实践，也指导着此I白皮书：“坚持一国原则，最根本的是要维护国家主权、安全和发展利益，尊重国家实行的根本制度以及其他制度和原则。”1邓小平说：“关于主权问题，中国在这个问题上没有回旋余地。坦率地讲，主权问题不是一个可以讨论的问题。中国要收回的不仅是新界，而且包括香港岛、九龙。”
30、次香港国安法的制定颁布。此外，在邓小平的论述中，始终强调“一国两制”及其主权建构，对于香港地区的治理，“高度自治”的原则并非是让香港地区拥有特殊的权利，而仅仅是对香港地区的发展而言，实施资本主义经济制度能够有利于香港地区的发展与繁荣，因此对于香港地区而言，其自治权的行使仍然应当是受到中央政府的管辖的，并且中央政府对于香港地区的事务具有绝对的掌控权，是中国主权不可分割的一部分。早在1984年，邓小平就明确指出，中央对香港特区的“干预”是有必要且没有害处的口在1987年在接见香港基本法草委的谈话中，邓小平再次强调中央放权反而损害香港利益，中央仅在香港发生危害国家根本利益的严重情况下进行“干预”1皿
31、。因此，香港国安法的制定出台具有中央合法干预论的理论支撑，同时呼应邓小平对香港问题论述中的要求，其始终立于“一国两制”的制度框架下，而非反对一方所言是破坏了“一国两制”原则的违法之举。2、第23条立法不能条件下的国家责任香港政府此前在2003年曾有意推动二十三条立法，以完善香港地区的国家安全治理体系，但未能获得市民普遍支持。与此同时，在亚洲金融危机和“非典”的打击下，香港社会经济持续低迷，最终部分建制派政团和议员为了不影响其选票而临阵倒戈，不再支持香港政府提出的立法法案，二十三条立法由此遭遇挫折。时隔多年，香港社会又经历了2014年“占中”事件，2019年反修例运动等，香港地区的国家安全问题日
32、益升级，如果中央不依法出手管治，则香港地区的社会民生将遭遇更大威胁与危机。因此，中央主导制定并颁布香港国安法已经势在必行，这不仅是“一国两制”原则下应负有的国家责任，也有助于香港特区政治和法律上的拨乱反正、重回正轨，推动香港社会的长治久安。（二）“全面管治权”与人大授权决定共筑法理基础1、“全面管治权”法理中央对香港的全面管治权，是指中央基于对香港恢复行使主权而产生的管辖和治理的权力，包括中央直接行使的权力和授权香港行使的高度自治权，同时中央对香港的高网邓小平说：“不能笼统地担心干预，有些干预是必要的。要看这些干预是有利于香港人的利益，有利于香港的繁荣和稳定，还是损害香港人的利益，损害香港的繁
33、荣和稳定。”1191邓小平说：“中央确实是不干预特别行政区的具体事务的，也不需要干预。但是，特别行政区是不是也会发生危害国家根本利益的事情呢？如果中央把什么权力都放弃了，就可能会出现一些混乱，损害香港的利益。”度自治权还有监督权力123。首先，主权理论作为“全面管治权”法理的前提和基础，对于香港地区的主权管辖，实质上便是我国中央政府行使相应的社会与经济的管理，即管治权。同时我国基于单一制的国家结构对香港恢复行使主权，还表明中央对香港恢复行使的主权是单一主权。在这一点上，我国的单一制不同于联邦制国家。在联邦制国家，宪法典明确区分了联邦与属邦的权力，属邦在某些情况下还会让渡部分主权给联邦，而未让渡
34、部分则归属邦自己所有并行使。因此对于联邦制国家而言，并不存在严格意义上联邦对属邦的“全面管治权”。因此，全面管治权是在单一制国家结构形式下中央对地方权力关系的表述。在我国，全面管治权可以分为两项具体内容，其一是中央直接行使的权力，对于该权力行使的主体，白皮书第二章明确限定为全国人大及其常委会。其中，全国人大决定香港特区的设立，同时拥有对香港基本法制定、修改权。全国人大常委会则拥有其他一些一般的修改权和决定权。在此基础上，从全国人大作为权力主体的角度分析，其授权决定全国人大常委会制定香港国安法，以弥补香港基本法第二十三条的立法缺陷，不仅在形式上符合全国人大对香港基本法制定、修改的权力，而且在实质
35、上符合中央对香港直接行使管治权的要求；从全国人大常委会作为权力主体的角度分析，将全国人大的重要性进行提升，以立法的形式对于香港地区的社会秩序进行管理，有利于保障立法内容的合理性与以香港国安法为立法内容的规范性。全面管治权的具体内容之二是中央授权香港行使高度自治权，具体包括行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。高度自治不等同于绝对自治或不受限制的自治，当中央对港管治权与香港高度自治权冲突时，香港的高度自治权理应对中央权力作出让步。同时中央对香港的高度自治权有监督权，该项监督权表明，中央对香港高度自治的有关规定，是建立在促进香港地区繁荣发展的基础之上，是中央政府将治理香港的权利进行授权，赋予香
36、港地区的有关部门可以对香港的社会以及经济进行治理，但是应当清醒的认识到，对于香港地区的最终的管辖权仍然是属于中央政府的，从未发生过权力的改变123。中央对香港高度自治的监督权体现在各个方面，如在立法方面，香港立法会的1201参见王禹：“一国两制”下中央对特别行政区的全面管治权，载港澳研究2016(02),第3T1页。2u瑞士联邦宪法规定：“各州在联邦宪法的限度内享有主权。凡未委交给联邦政府的权力，概由各州行使J美国宪法规定：“本宪法未授予合众国也未禁止各州行使的权力，分别由各州或人民保留。”,22白皮书：“全国人大常委会拥有香港基本法的解释权，对香港特别行政区行政长官产生办法和立法会产生办法修
37、改的决定权，对香港特别行政区立法机关制定的法律的监督权，对香港特别行政区进入紧急状态的决定权，以及向香港特别行政区作出新授权的权力1231参见王禹：“一国两制卜.中央对特别行政区的全面管治权”，载港澳研究2016(02),第3-11页。备案制度124);在司法方面，香港终审法院在特定情况下需要提请全国人大常委会行使对香港基本法的解释权12叫等等。2、驻港国安公署的中央事权本质维护国家安全属于中央政府的专属权力附，尽管有制度体系的差异如联邦制或单一制，法系的差异如大陆法系或英美法系，但世界各国在这一点上一般都能达成共识。如美国国会于1947年制定颁布的美国国家安全法，俄罗斯于1992年成立的联邦
38、安全会议以审核并制定保障国家安全领域的相关法律，以及日本于2014年宣布成立国家安全保障会议的执行机构一一国家安全保障局，等等，这些国家都是将维护国家安全的权力收归中央，由中央机构统一管制。在我国，我国宪法对于香港地区的权利归属作出了明确的规定，香港地区是中国的一部分，国家主权绝不分割，因此香港地区的管辖权应当是属于中央政府，中央政府能够对香港地区的社会以及经济秩序进行管理。而香港基本法中规定香港特区“自行立法”的第二十三条，实质上是中央赋予了香港维护国家安全的宪制责任和立法义务。同时，香港基本法第一条和第十二条作为根本性条款明确了香港属于中国一部分的事实，其最终的管辖权也属于中央政府。由此可
39、知，香港之于中国，是地方之于中央的关系。中央对港制定香港国安法，设立驻港国安公署，正是彰显了在维护香港的国家安全问题上的中央事权本质。由此香港国安法关于国家安全案件管辖的第五十五条规定应运而生，由驻港国安公署对香港地区在国家安全领域有严重危害性的三类犯罪案件行使中央授权认可直接管辖权，从根本上符合中央对维护国家安全事务的权力要求。同时除了驻港国安公署管辖的三类特殊案件之外，其他危害国家安全的案件仍归香港特区政府管辖，以不违背香港国安法“一国两制”、“港人治港”、高度自治的立法宗旨，这也体现了在中央在“一国”原则基础上对“两制”差异的尊重。基于此，有节制地以驻港国安公署方式，保障中央政府对于香港
40、地区治安秩序的管理，保障香港地区的秩序安全，实现了新时代背景下对NT同上注。“香港立法会制定的法律须报全国人大常委会备案，全国人大常委会若认为该法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款，可将有关法律发回，使其立即失效J25同上注。在审理案件时需要对香港基本法关于中央政府管理的事务或中央和香港关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由终审法院提请全国人大常委会对有关条款作出解释J1261郝铁川：“论香港国安法的性质、成因、特点和意义”，载海峡法学2020,22(04),第41-52页。H刀香港基本法第一条规定：“香港特别行
41、政区是中华人民共和国不可分离的部分香港基本法第十二条规定：“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府“一国两制”制度内涵的丰富与合理变通。3、中央直接立法的合法性首先，香港基本法第二十三条在特区国家安全领域的立法权，实质上也是中央政府授权的结果之一，且其实质上仅是对其自行立法内容的限定了七种情形。这具体可以从两个维度进行解释，一方面，中央授权不等同于中央让权，因此在香港本地无法自行立法时，中央政府也可以对这七种情形进行直接立法以弥补法律空白，如此次香港国安法第三章所规定的罪名种类；另一方面，在这七种具体的立法情形之外，中央在宏观层面仍保留着对香港地区
42、国家安全立法的其他基本权力，包括全国人大以决定方式授权全国人大常委会制定香港国安法的权力，也包括全国人大常委会因此对香港国安法立法的权力。其次，根据我国宪法以及香港基本法的有关规定，全国人大可以对香港地区的有关事务进行相应的立法活动，指导香港地区的立法条文，保障香港地区的秩序稳定，其必须遵循执政党确立的方针政策，落实香港国家安全立法。同时对于全国人大的立法权，在香港的基本法中也明确的进行规定，即香港地区是归属于中央政府进行管辖，立法上也应当受到全国人大的管辖。再次，在香港基本法中，对于香港地区与中央政府之间的关系进行了明确的规定，因此不仅代表了香港特区本地应承担的维护国家安全的宪制责任，实质上
43、更涉及了中央与香港在维护国家安全层面密切的宪制关系。具体而言，香港对于国家安全的立法权并不完全独立，对于香港立法部门对于第二十三条进行了制定，该条是涉及到香港地区的国家安全问题，即涉及到中央政府的主权安全问题，应当要将有关条款进行上报，并且经过全国人大常委会进行审查后才能够发挥效力。因此对于第二十三条而言，其条文发生法律效力的关键因素在于中央政府的认可，这一方面符合中央对港“全面管治权”的法理要求，另一方面也为中央对港国家安全问题直接立法提供有力的法理支撑。最后，由于香港国安法立法内容和技术上的复杂性，导致香港本地难以自行完成立法，因此由中央立法方能保证法律内容的规范性和准确性。在立法内容上，
44、香港国安法应当要体现立法上的合理性与科学性，对于香港地区的安全问题进行相应的规定，对于法律的滞后性进行相应的规定，同时要在国安法中确定中央政府的主体地位，并对特殊且有代表性的危害国家安全犯罪类型作出专门规定，同时也应当要建立相应的治安机构与程序，确保对于涉及国家安全犯罪做到科学侦查，在立法内容上也应当要保持与内地的相关法律的相统一，如国家安全法、刑事诉讼法等内容，因此对于香港国安法的制定，应当是由中央政府作为主体进行制定，才能够保证立法内容与程序上的科学性与合理性四。(三)驻港国安公署直接管辖权的宪法基础法国当代中国研究中心在关于香港问题的研究报告中曾提出质疑12叫是否宪法动摇甚至逐渐取代了香
45、港基本法原有的宪法性地位，以致宪法对香港立法层面上的适用将促进中央在香港地方极权主义法制化的兴起。笔者以为恰恰相反，宪法作为我国的根本大法，对包括香港地区法律在内的各项法律都发挥着基础奠定与方向指引的功能。香港国安法第一条也即开宗明义，宪法为其立法根据之一。对其具体的合宪性分析如下：1、香港国安法符合宪法基本要求首先，香港国安法遵循“坚持中国共产党的领导”的宪法原则，香港国安法的制定及时落实了党中央在依法治港方面作出的重大决策部署，不仅从立法层面进一步实现了中央对港的管辖，同时对于香港地区的在社会秩序与国家安全起到了重要的作用。其次，香港国安法符合“国家的一切权力属于人民”的宪法原则，香港国安
46、法产生于人民行使国家权力的最高机关一一全国人大及其常委会，代表着香港国安法的制定颁布符合合理性的要求，也是我国人民的最热切的希望，符合我国一切为了人民的立法宗旨。再次，香港国安法符合宪法的根本宗旨和任务。我国宪法的根本宗旨和任务包括维护国家主权、统一和领土完整，完成国家统一大业等内容，这在宪法序言和第四条、第五条、第三十三条中分别有明确规定。而香港国安法作为宪法的实施法，从具体法条规范层面上看，在第三章对危害国家安全具体罪名类型的设定中和第五章驻港维护国家安全机关的设置中都可以体现出维护国家主权、统一和领土完整的根本宗旨。从宏观法律体系层面上看，香港国安法由中央直接立法制定，作为中央与香港地区
47、深入联系的枢纽,一端承接着宪法这一根本大法对国家安全的要求，另一端则是对于香港法律的进一步的深入细化，健全香港地区的社会治理体系，保障香港地区的安全稳定，推动完成国家统一大业这一宪法任务有至关重要的作用。I涮参见韩大元、夏泉、姚国建、邹平学、田K龙、黎沛文：“法治中国香港国安法笔谈”，载暨南学报(哲学社会科版)讥29)HanZhu.Beijing,sRuleofLawStrategyforGoverningHongKong.ChinaPerspectives,2019,No.1(116)(2019),pp.23-34.最后，全国人大及其常委会制定香港国安法符合宪法实施的主体要求。根据我国宪法的
48、有关规定，对于国家安全的保障机关应当是具有中央属性的机关，是保障我国主权不受侵犯的有力机构，对于维护国家安全起到了重要的作用，并且出台了相应的法律制度，进行了相应的立法活动，如反间谍法、国家安全法等，该些法律在维护我国安全上起到了重要的作用。2020年5月28日全国人大作出的决定具有十分重要的历史意义13叫决定的正文部分授予了全国人大常委会等同于全国人大的、对香港维护国家安全直接立法的合法宪制地位，因此全国人大常委会制定的香港国安法效力可以视同全国人大制定，而制定香港国安法这一立法活动，展示了我国对于国家安全的高度重视，维护国家主权意志的坚定。2、宪法第31条、第62条相关规定提供立法依据对于由全国人大常委会来制定该法，是否符合宪法第三十一条规定B1可以从两个角度进行分析：一是宪法第三十一条所说的“法律”，是否特指香港基本法这一部法律？如果仅指香港基本法，则香港国安法是附属于香港基本法而存在的，法律地位类似于香港驻军法，效力在香港基本法之下。如果不特指香港基本法，则对于全
