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1、第二十章基层群众自治制度学习目的和要求当代中国基层群众自治制度包括农村中的村民委员会制度、城市中的城市社区居民委员会制度和企事业单位中的职工代表大会制度。人民群众通过这三项制度依法行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，以实现对基层公共事务的自我教育、自我管理、自我服务、自我监督。基层群众自治制度是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。第一节基层群众自治制度的历史发展第二节村民委员会制度第三节城市社区居民委员会制度第四节职工代表大会制度第一节基层群众自治制度的历史发展村民委员会制度、城市社区居民委员会制度和职工代表大会制度的探索和建立分别都经过了或长或短的历史时期，并在改革开放后形
2、成了相对完整的基层群众自治制度体系，当前这一制度体系仍处在不断完善的过程中。一、村民委员会制度的历史发展（一）村民自治制度的产生和发展乡绅在中国历史上的乡治中扮演了重要角色，在农村社会内部承担自我管理、教化和互助合作功能。清末为推动“预备立宪”，制定了城镇乡地方自治章程，对地方自治中的选举资格、议事程序等作出了粗略的规定。中华民国建立以后，孙中山也极为重视地方自治，将其视为宪政的基础。主政山西的阎锡山也参照日本的村治模式拟订了村自治条例，推动以“村本政治”为核心内容的地方改革，他在村政建设方面取得的成绩为山西扇得了民国“模范省”的称号。（二）改革开放前中国共产党领导和推动的乡村自治在新民主主义
3、革命时期，中国共产党已极为重视在根据地发展乡村民主自治，建立了各种农会组织，并通过创新宣传和投票方式，来提高民众参与自我管理的热情和能力。第一，在各地普遍建立了农民协会,1950年政务院会议上通过的农民协会组织通则指出农民协会是农民自愿结合的群众组织，是农村改革土地制度的合法执行机关；农民协会以民主集中制为组织原则，以各级农民代表大会为行使权力的机关，具有较强的自治色彩；第二，开展了废除保甲制的农村政治改革。1958年建立人民公社，在人民公社中要求实行的民主管理和民主监督制度对当代中国的村民自治产生了重要影响。全国各地农村基层社会逐渐出现群众自发组织的，为维护地方治安、集体利益和调解纠纷，管理
4、公共设施的自我管理、自我服务组织。一般认为，广西壮族自治区宜山县果作村6个生产队的85户农民，以无记名投票方式选举产生的果作村村民委员会是我国历史上第一个村民委员会。农村自发出现的“村民委员会”这一村民自治组织形式引起了中央政府的关注，1982年通过的中华人民共和国宪法规定农村按居民居住地区设立村民委员会，村民委员会制度被正式纳入国家法律的框架之中。二、城市社区居民委员会制度的历史发展中华人民共和国成立后，为适应城市管理的需要，城市社区居民委员会制度逐渐建立和发展起来。中华人民共和国成立之初在一些大城市如天津、武汉等地已出现了居民委员会、居民代表委员会和居民小组等群众性自治组织。（1）1954
5、年12月召开的第一届全国人大常委会第四次会议制定并颁布了城市社区居民委员会组织条例，第一次以法律的形式肯定了居民委员会的性质、地位和作用。（2） 1982年首次将居民委员会的性质、任务和作用写入宪法。（3）1989年12月第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了中华人民共和国城市社区居民委员会组织法并施行至今，同时废止了1954年的城市社区居民委员会组织条例。三、职工代表大会制度的历史发展（1） 1949年中华人民共和国成立后，就在公有制企业中普遍实行了工厂管理委员会和职工代表会议制度。（2） 1957年中共中央将企业由工会主持的职工代表会议改为常任制的职工代表大会，作为职工参加企业
6、管理和监督行政的权力机构。（3） 1978年，邓小平在中国工会九大致辞时表示所有企业必须毫无例外地实行民主管理。（4） 1981年，中共中央、国务院制定国营工业企业职工代表大会暂行条例，规定企业的职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工群众参加决策和管理、监督干部的权力机构，并将“职工当家做主，民主管理企业”作为社会主义企业与资本主义企业的根本区别之一，这一条例还规定职工代表大会有讨论、审议、决定、通过重大方案，选举企业行政领导人员，就重大问题作出相应决议的权利。（5） 1982年职工代表大会制度被写入宪法，宪法规定国营企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。（6）
7、 1986年国务院颁布实施全民所有制工业企业职工代表大会条例，对职工代表大会制度的组织形式、代表权利等作出了具体的规定。四、基层群众自治制度建立与发展的基本特点（一）发展方向的制度化、规范化以宪法确认城乡基层群众自治组织和企事业单位中的民主管理机制的合法地位，并制定了一系列规范基层群众自治制度的法律法规，如中华人民共和国村民委员会组织法中华人民共和国居民委员会组织法和中华人民共和国全民所有制工业企业法等。除此之外，还颁发了一系列关于推进基层群众自治制度建设的通知、意见等，持续不断地推动基层群众自治制度的法制化、规范化、程序化。（二）覆盖主体的广泛性、直接性当代中国的基层群众自治制度覆盖城乡居民
8、和企事业单位职工，已将绝大多数人口纳人基层民主的体系之中，保障r人民广泛的民主参与权利，在基层群众自治制度的发展和完善过程中也有赖于群众直接参与和推动的力量。同时，基层群众自治制度内容多与群众的利益直接相关，其制度设计也保证了群众直接行使民主权利，鼓励群众直接参与公共事务的管理，密切了党群关系、政群关系。（三）建立进程的主导性、渐进性中国共产党积极总结和回应群众对于基层民主的诉求，并使其在法律和制度的框架体系内发展。同时，我国的基层群众自治制度建设是在改革开放和经济社会体制转型的大背景下发展起来的，其进程有着鲜明的渐进性特征，基层民主的活动是由局部推广至全国，基层民主组织的健全是由个别推广至政
9、体，基层民主的制度、法律、法规也是在摸索中逐步丰富、健全和完善起来的。在中国共产党的领导下，在渐进的发展过程中，探索出的基层群众自治制度成为中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。我国农民最早自发组织村民委员会的时间是（）。A.新民主主义革命时期B.建国初期C.文革时期D.人民公社解体后初期正确答案D答案解析农村自发出现的“村民委员会”这一村民自治组织形式引起了中央政府的关注，1982年通过的中华人民共和国宪法规定农村按居民居住地区设立村民委员会，村民委员会制度被正式纳入国家法律的框架之中。广西壮族自治区宜山县果作村6个生产队的85户农民，以无记名投票方式选举产生的果作村村民委员会是我国历史上
10、第一个村民委员会。第二节村民委员会制度村民委员会制度是农村居民参与民主过程，行使民主权利的主要制度保障之一。改革开放以来，村民委员会制度不断发展，法治化程度不断提高，中国共产党对村民委员会的领导水平日益提升。一、改革开放后村民委员会制度的发展（一）形成和确立阶段：19821990年（1）1982年全国整治工作会议纪要提出要在农村有计划地进行建立村民或者乡民委员会的试点工作，发动群众制定乡规民约。同年12月新通过的中华人民共和国宪法取消了人民公社的建制，规定农村按居民居住地区设立居民委员会、它的性质是基层群众自治组织的性质,村民自治制度由此开始迅速发展。（2） 1983年中共中央、国务院发出关于
11、实行政社分开建立乡政府的通知，正式宣告人民公社体制的终结，为建立村民自治制度铺平了道路。（3） 1987年，第六届全国人民代表大会第23次会议通过了村民委员会组织法（试行），对农村村民委员会的性质、地位、职责、权利、产生方式、组织机构、工作方式、村民会议的权力和组织形式等作出了具体的规定，村委会制度在法律上正式确立起来。（二）全面铺开阶段：19902007年（1）1990年和1994年，民政部先后颁发关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知和全国农村自治示范活动指导纲要（试行），对村民自治的目标、任务、指导方针和具体措施作了系统的规定，明确提出建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四项制度
12、。（2） 1998年，九届全国人大常委会第五次会议在总结村民自治经验的基础上，修改并通过了正式的村民委员会组织法，实现了村民自治制度的一次重要的法律化进步。（3） 2000年以来，村民自治制度在实践中受到来自宗族势力、黑恶势力的干扰，农村党支部与村民委员会之间的关系也有待厘清。各省、自治区、直辖市制定村民委员会选举办法的工作全部完成，对村民委员会选举的规范起了重要的作用。（4） 2004年成立了全国村务公开协调小组，中共中央办公厅、国务院办公厅又发出了关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见，解决村民自治日常工作中的村务公开和民主管理问题。（5） 2007年，党的十七大将“基层群众自治制度”
13、纳入了中国特色政治制度范畴。（三）深化完善阶段：2008年至今2010年10月28日，全国人大常委会表决并通过修改后的中华人民共和国村民委员会组织法，标志着我国村民自治的社会实践进入了新的历史阶段。2018年12月，十三届全国人大第七次会议通过的关于修订村民委员会组织法的决定中规定，将村民委员会的任期从3年修改为5年。二、村民委员会的产生、组织机构、主要职责和工作原则（一）村民委员会的产生根据2010年修订通过的中华人民共和国村民委员会组织法，村民委员会根据村民居住状况、人多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则设立，其设立、撤销、范围调整由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会
14、议讨论同意，报县级人民政府批准。村民委员会根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干居民小组。村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生，任何组织或个人都不得指定、委派或者撤换村民委员会成员，每届村民委员会任期5年,届满其成员可以连选连任。村民选举委员会组织候选人与村民见面，由候选人介绍履行职责的设想，回答村民提出的问题，经过半具有选举权的村民进行投票，选举产生村民委员会。本村1/5以上有选举权的村民或者1/3以上的村民代表联名,可以提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。（二）村民自治制度的组织机构村民自治制度的组织机构由村民选
15、举委员会、村民会议、村民代表会议和村民委员会组成。村民选举委员会由主任和委员组成，由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生。有1/10以上的村民提议时,应由村民委员会召集村民会议。若村民人数较多或居住分散，也可以召开村民代表会议。村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有1/5以上的村民代表提议,应当召集村民代表会议。村民代表会议有2/3以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。（三）村民委员会工作原则村民委员会以少数服从多数和公开透明为
16、工作原则，实行村务公开制度。三、中国共产党对村民委员会的领导党支部是党的基础组织，是党在社会基层组织中的战斗堡垒，担负组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责，中国共产党对村民委员会的领导主要是通过村党支部的工作来实现。村党支部委员会每届任期5年，注重从年富能力强的村民、乡村教师、乡村医生、大学生村官等群体中选拔党支部书记。中国共产党在农村的基层组织按照中国共产党章程进行工作，一方面发挥领导作用，另一方面支持和保障村民开展自治活动和行使民主权利。村内重要事项以及与群众利益密切相关的事项，必须经过党支部党员大会讨论。村民代表会议召开需要参与人数（）。A.二分之一以上B.三分之二以上C.五分之
17、四以上D.全体参加正确答案B答案解析村民代表会议有2/3以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。第三节城市社区居民委员会制度城市社区居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。城市社区居民委员会不是基层政府，它与政府的关系是：不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。一、新世纪以来城市社区居民委员会制度的发展在当代中国的基层群众自治制度中，居民委员会的建立最早，发展时间最长，改革开放后，特别是新世纪以来，城市社区居民委员会制度更是迎来了新的
18、发展。（一）2000年11月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发关于转发民政部关于在全国推进城市社区建设的意见的通知，各地社区组织逐步立健全，居民委员会干部结构得到优化，提供社区服务的水平逐步提高，居民自治获得了更健康的发展。同时，居民委员会的选举以及规范政府及其派出机构与居民自治组织之间的互动关系提供法律保障。（二）城市社区居民委员会的组织机构城市社区居民委员会制度的组织机构一般包括居民代表大会、居民会议和居民委员会。本居住地区有选举权的居民或其代表通过居民代表大会选举产生居民委员会主任、副主任和委员。居民委员会向居民会议负责并报告工作，有1/5以上的18周岁以上的居民、1/5以上的户或1
19、/3以上的居民小组提议时，居民委员会应负责召集和主持居民会议，讨论涉及本区居民利益的重要问题。（三）城市社区居民委员会的主要职责城市社区居民委员会的任务有三项：（1）依法组织居民开展自治活动,（2）依法协助城市基层人民政府或者它的派出机关开展工作，（3）依法依规组织开展有关监督活动。（四）城市社区居民委员会的工作机制在居民委员会的选举过程中，间接选举是主要选举方式，并且主要采用的是居民代表（而非户代表）选举的方式。代表大会代表和居民小组长的产生方式以传统的推选方式为主，在居民小组内通过协商推选产生。城市社区居民委员会的选举以动员式选举为主要形态，目前，社区居民对选举活动态度冷漠，街道办事处和居
20、民委员会的干部也缺乏足够的动力来通过民主选举等手段促进社区组织的自治，居民委员会的行政化倾向日益明显，培育基层民主的任务仍显艰巨。二、中国共产党对城市社区居民委员会的领导中国共产党对城市社区居民委员会的领导主要是通过社区党支部来实现。社区党支部承担的主要工作是全面领导隶属本社区的各类组织和各项工作，围绕巩固党在城市执政基础、增进群众福祉开展工作，领导基层社会治理，组织整合辖区资源，服务社区群众、维护和谐稳定、建设美好家园。社区重要事项以及与群众利益密切相关的事项，必须经过党支部党员大会讨论。社区党支部委员会每届任期5年,注重从复员退伍军人、经商务工人员、社会工作者、退休干部职工等群体中选拔党支
21、部书记。社区党支部委员会每届任期（）。A.3年B.4年C.5年D.6年正确答案C答案解析社区党支部委员会每届任期5年，注重从复员退伍军人、经商务工人员、社会工作者、退休干部职工等群体中选拔党支部书记。第四节职工代表大会制度一、职工代表大会的职权与职工代表的权利和义务（一）职工代表大会的职权职工代表大会在厂长负责制的原则下，行使五项基本职权，包括审议建议权、审查同意权、审议决定权、评议监督权和民主选举权。（二）职工代表的权利和义务职工代表每两年改选一次，其权利包括在职工代表大会上的选举权、被选举权、表决权，参与检查企业对职工代表大会的决议和提案的执行和落实情况，参与对企业领导人员的质询，其义务包
22、括学习党和国家的法律法规、政策方针，提高业务水平和民主管理的能力。二、职工代表大会的工作机构和工作机制（一）职工代表大会的工作机构职工代表大会的主要工作机构包括企业工会委员会、职工代表大会、主席团、专门小组（或专门委员会）。（二）职工代表大会的工作机制至少每半年召开一次，每次会议必须有2/3以上的职工代表出席，遇有重大事项，可召开临时会议，职工代表大会的选举和决议必须经全体职工代表半数通过；职工代表大会由选举出的主席团主持，主席团成员应有工人、技术人员、管理人员和企业领导干部；职工代表大会可根据需要设立若干临时性或经常性的专门小组；由职工直接选举职工代表；职工代表大会推选职工代表参加企业管理委
23、员会。在职工代表大会闭会期间，将由工会负责职工代表大会的日常工作，例如主持职工代表大会的筹备工作、主持职工代表团（组）、专门小组负责人联席会议、督促大会决议执行情况、向职工进行民主管理的宣传教育、提高职工代表素质、接受和处理职工代表的申诉和建议等。上级工会对职工代表大会有指导、支持和维护其正确行使职权的责任。三、中国共产党对职工代表大会的领导中国共产党对职工代表大会的领导主要是通过企业中的党支部来实现。企业中的党支部承担的主要工作是保证监督党和国家方针政策的贯彻执行，围绕企业生产经营开展工作，按规定参与企业重大问题的决策，服务改革发展、凝聚职工群众、建设企业文化，创造一流业绩。非公有制经济组织
24、中的党支部，应引导和监督企业严格遵守国家法律法规，团结凝聚职工群众，依法维护各方合法权益，建设企业先进文化，促进企业健康发展。企业中的党支部委员会一般情况下每届任期3年,国有企业党支部书记一般由本单位主要负责人担任,也可以由本单位其他负责人担任。根据工作需要，上级党组织可以选派党员干部担任专职党支部书记，非公有制企业一般从管理层中选任党支部书记，没有合适人选的，可以由上级党组织选派党支部书记。【章节小测】一、单选题1.村民委员会的选举由（）。A.乡人民政府B.村党支部主持C.村民选举委员会D.村民会议主持正确答案C答案解析村民委员会的选举由村民选举委员会主持，村民选举委员会成员，有村民会议或者
25、各村民小组推选产生。2 .最有权对职工生活福利方面的问题作出决定的是（）。A.股东会B.董事会C.监事会D.职工代表大会正确答案D答案解析职工代表大会具有审议决定权，他审议决定职工生活福利基金使用方案，职工住房分配方案和其他有关职工生活福利的重大事项。3 .村民委员会成员可以（）。A.连任一届B,连任两届C.连任三届D.连选连任正确答案D答案解析村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生，任何组织或个人都不得指定、委派或者撤换村民委员会成员，每届村民委员会任期5年，届满其成员可以连选连任。二、多选题1.村民委员会是基层群众自治性组织，实行（）。A.民主选举B.民主决策C.民主管理D.民主参政E.民主监督正确答案ABCE答案解析村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。A.以人为本, B.资源共享, C.责权统一, D.扩大民主, E.因地制宜, 正确答案 答案解析2.下列属于城市社区建设基本原则的是（）。服务居民共筑共建管理有序居民自治循序渐进ABCDE符合城市居委会基本工作原则的内容，都可以作为城市社区建设的基本原则。三、简答题简述城市居委员会的职责。正确答案（1）依法组织居民开展自治活动，（2）依法协助城市基层人民政府或者它的派出机关开展工作,（3）依法依规组织开展有关监督活动。
