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1、行政诉讼实务：行政机关负责人集体讨论适用于哪些情形以及集体讨论需要的注意事项最近在办理一起行政复议案件的过程中发现一个问题，某地财政局以企业存在串标的违法行为为由作出罚款25万元的处罚决定，该处罚决定经过了听证程序，但没有经过行政机关负责人集体讨论程序，行政机关作出的处罚决定是否违反了法定程序？我在学习行政处罚法的时候，老师经常讲行政机关作出较重的行政处罚决定，需要告知违法行为人听证的权利，经过听证程序后，则需要行政机关负责人进行集体讨论，也就是听证的适用范围等同于负责人集体讨论的适用范围。今天我结合行政处罚法的相关规定及现实中的案例来讨论一下行政机关负责人集体讨论适用于哪些情形以及集体讨论需
2、要的注意事项？一.什么是行政机关负责人集体讨论？行政机关负责人集体讨论程序，是指对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当通过集体讨论决定处罚的程序。重大、复杂案件的处罚往往较重、对当事人权益影响较大。之所以要求集体讨论，表明法律对此种处罚持极为慎重的态度，有必要通过集体讨论对自由裁量权予以限制和规范，通过发挥民主意见，防止错误决策，确保处罚决定的正确.有效。二.行政机关负责人集体讨论适用的情形？根据行政处罚法第五十七条第二款：对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。行政机关负责人集体讨论主要适用于两种情形：1、情节复杂；2、重大违法行为。而“情
3、节复杂”和“重大违法行为”均为不明确的法律概念，一般由部门规章.地方法规规章或者是规范性文件，结合不同的行政管理领域进一步的明确及规定。小编以交通运输、市场监管、农业农村三个部门的行政处罚程序为例来看一下行政机关负责人集体讨论适用的情形。（一）交通运输领域。根据交通运输行政执法程序规定第七十六条：行政处罚案件有下列情形之一的，应当提交执法部门重大案件集体讨论会议决定：（一）拟作出降低资质等级、吊销许可证件、责令停产停业、责令关闭.限制从业.较大数额罚款、没收较大数额违法所得.没收较大价值非法财物的；（二）认定事实和证据争议较大的，适用的法律、法规和规章有较大异议的，违法行为较恶劣或者危害较大的
4、，或者复杂、疑难案件的执法管辖区域不明确或有争议的；（三）对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的其他情形。交通运输部一方面明确列举了交通执法部门需要进行行政机关负责人讨论的具体情形，基本上与需要听证的适用范围相同。另一方面通过描述的方式将认定事实.适用法律存在较大异议或者是危害较大、案件疑难等情形归纳为需要进行行政机关负责人集体讨论的情形。（二）市场监管领域。市场监督管理行政处罚程序规定第五十条：对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的下列案件，在市场监督管理部门负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：
5、（一）涉及重大公共利益的；（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。第六十条第二款：对本规定第五十条第一款规定的案件，拟给予行政处罚的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定。市监局将法制审核的适用范围与行政机关负责人适用范围规定为一致。其中第二项为“直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的”，也就是说经过听证程序的案件需要进行负责人集体讨论。（三）农业农村领域。农业行政处罚程序规定第五十五条：下列行政处罚案件，应当由农业行政处罚机关负责人集体讨论决定：（一）符合本规定第五十九条
6、所规定的听证条件，且申请人申请听证的案件；（二）案情复杂或者有重大社会影响的案件；（三）有重大违法行为需要给予较重行政处罚的案件；（四）农业行政处罚机关负责人认为应当提交集体讨论的其他案件。农业农村部直接将适用听证并且申请人申请听证的案件作为行政机关负责人集体讨论的适用范围。通过这三个部门的行政处罚程序规定，我们可以发现根据新行政处罚法第六十五条规定及立法目的迸行理解，从立法上来看，第六十五条将听证程序与集体讨论程序进行了衔接。实务中，听证程序的适用情形也往往与集体讨论适用情形同一。典型案例：要求听证的行政处罚一般属于较重的行政处罚范围。对于吊销机动车驾驶证的行政处罚，当事人有要求听证的权利，
7、且行政机关作出吊销机动车驾驶证的行政处罚，取消了当事人驾驶机动车参与公共交通的资格，其处罚程度仅次于限制人身自由的行政拘留处罚。故吊销机动车驾驶证属于较重的行政处罚，行政机关在作出处罚前，其负责人应当集体讨论决定。就本案而言，被上诉人市交警支队未提交作出被诉行政行为前，其负责人是否通过集体讨论决定的相关证据，且被上诉人在二审庭审后提交了领导审批表，其超过法定的举证期限提交的证据，本院不予采纳。据此，被上诉人市交警支队作出的被诉行政行为，违反法定程序。(甘肃省高级人民法院(2018)甘行终192号行政判决书)三哪些人可以参与到行政机关负责人集体讨论过程中？根据最高人民法院关于适用中华人民共和国行
8、政诉讼法的解释(法释(2018)1号)第一百二十八条规定，行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。即由行政机关的正职、副职负责人或者分管执法、法制等相关负责人主持进行集体讨论。实务中往往对“行政机关”如何理解产生争议。最高人民法院(2019)最高法行再22号判决书中明确指出“行政机关下属职能部门负责人不能等同于行政机关负责人”。而地方司法判例中也普遍认为，完全由内设机构、派出机构负责人主持的集体讨论，不符合集体讨论程序的要求，属于程序违法。例如生态环境垂直管理体制改革后，有些地方原县级环境保护局变为了市级生态环境局的派出机构，不再具有
9、行政执法主体资格，虽然为便于进行检查监督，地方虽仍由县级环境保护局进行执法检查，但是其负责人主持召开的集体讨论不能视为行政处罚中所规定的集体讨论”，应由市级生态环境局负责人进行集体讨论。而具有行政执法主体的各管理局或派出机构，则可由同级生态环境局负责人进行集体讨论。四、行政机关作出行政处罚决定未进行负责人集体讨论的法律后果行政机关负责人集体讨论不仅是行政机关作出行政处罚决定内部程序同时也是行政处罚的法定程序，如果案件属于行政机关负责人集体讨论的情形，行政机关未进行集体讨论，行政机关作出的行政处罚决定违反了法定程序，行政处罚决定将会面临被撤销或者确认违法的法律风险。确认处罚决定违法的案例：中华人
10、民共和国行政处罚法第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。根据中华人民共和国行政诉讼法第七十四条第一款第二项的规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，梁溪区卫健委申请延期的理由是案件特别复杂、疑难”，但梁溪区卫健委未提供证据证明4号行政处罚决定经过行政机关负责人集体讨论决定，故该程序违法，但该程序违法未对南方公司的权利产生实际影响。故无锡中院判决确认4号行政处罚决定违法于法有据。（江苏省高级人民法院（2020）苏行申160号行政裁定书）处罚决定被撤销的案例：根据中华人
11、民共和国行政处罚法第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。并结合中华人民共和国治安管理处罚法第九十九条规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的,经上一级公安机关批准,可以延长三十日。本案中，昌吉市公安局以案情重大、复杂为由审批延长办案期限三十日，但并未提供经负责人集体讨论决定的相关证据,属于程序违法，且该案于2018年5月29日立案，于2019年5月4日作出行政处罚决定书，已超过法定的办案期限。因此，杨建梅主张昌吉市公安局作出被诉处罚决定超期.且未经负责人集体讨论决定程序违法,理由成立,本院予以
12、支持。故昌吉市公安局作出的昌公（绿）行罚决字（2019）108号行政处罚决定书，程序违法，应予撤销。（新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院（2020）新23行终21号行政判决书）五.行政机关负责人集体讨论容易出现错误的地方？行政机关在进行负责人集体讨论过程中，往往因为工作流程不规范，不知道如何进行行政机关负责人集体讨论，导致行政机关负责人集体讨论的程序被法院认定违法。（一）以会签的形式代替行政机关负责人集体讨论典型案例：本案中，海口市政府提交海口市国土局重大事项集体会审（签）表，拟证明3号处罚决定作出前已经过集体讨论。但是如前所述，该证据不属于新证据，本院不予确认。而且，行政机关下属职能
13、部门负责人不能等同于行政机关负责人，即使前述证据符合行政诉讼证据规则的要求并在举证期限内依法提交，海口市国土局的会签讨论情况亦不能作为3号处罚决定经过海口市政府负责人集体讨论的相关证据。因此，在案证据不能证明海口市政府作出3号处罚决定前，已经机关负责人集体会议讨论通过，违反法定程序。海口市政府主张3号处罚决定作出程序合法，本院不予支持。一、二审未能指出该程序问题，认定事实不清，适用法律不当，本院予以纠正。（中华人民共和国最高人民法院（2019）最高法行再22号行政判决书）（二）只有一名行政机关负责人参加集体讨论典型案例：根据金普农业局提供的案件讨论（会审）笔录，参加案件讨论（会审）的人员中属于
14、单位负责人的仅有一名副局长，即是说该案并未经行政机关的负责人集体讨论决定，也属于程序严重违法。（辽宁省高级人民法院（2019）辽行终1320号行政判决书）（三）受委托的组织代替行政机关进行集体讨论有的案件认为：“本案中怀柔区水务局对某公司处以人民币五万元的罚款，故本案行政处罚应当由水行政机关的负责人集体讨论决定。水政监察机构系受水行政机关委托执法的事业组织，水政监察机构的负责人显然不属于行政诉讼法第三条及最高院行诉解释第一百二十八条规定的行政机关负责人的范围。怀柔区水务局在作出被诉处罚决定过程中，未经怀柔区水务局负责人集体讨论，而仅由怀柔区水政监察大队负责人集体讨论，违反了行政处罚法第三十八条及水行政处罚实施办法第三十条第三、四款的规定，属于程序违法，故被诉处罚决定应予撤销”（2018）京01行终934号行政判决书）。综上所述，一般情况下需要经过听证程序并且当事人已经申请听证程序的行政处罚案件往往需要行政机关进行负责人集体讨论，行政机关在进行负责人集体讨论过程中至少要保证有两名以上的负责人参与，并且要有相应的讨论记录，不能以审批代替负责人集体讨论，行政机关作出行政处罚决定的时候不重视负责人集体讨论程序，将来在行政诉讼或者行政复议中将会面临败诉风险。
