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1、关于城市地摊治理中存在的问题及对策探讨1 ,城市地摊相关概念1地摊地摊经济是存在千年的经济现象，代表了人类一切商业活动的浓缩，也是人类最原始的买卖交易形态，因其门槛低、成本低且可操作性强而受众广泛，时至今日依旧活跃在城市的各个角落。现代地摊类型复杂多样，售卖的物品、方式及买卖的时间、空间、地点等各式各样、不可胜举1,本段据地摊摆放的时空特点对地摊类型做出划分，阐述并区分研究对象的时间、空间特征。地摊摆出的时段和时间长度是划分地摊类型的首要依据。一般来说，地摊按照摆出的时间段可分为早市和夜市,顾名思义各地方将本地太阳升起、落下时的俗语起做地摊的名称。地摊依据摆出的时间长度可划分成周、月、季的周期
2、类型，人们常把这类地摊以“会场”“集市”等命名。常见的有瓷器古玩会场、农副产品展览会场、服饰类会场等，这种“会场”类地摊以季节性流动型摊位为主，并且集中将摊位布置在广场、展览中心及传统集会地点上，具有较大的灵活性和周期性。民间地方传统俗称“赶交流”便是其中一例，交流会也称日用品交流会，并且依据不同地方特色不同的名称,在新疆叫“赶巴扎”，也和大理的三月街类似，一年中某月的固定时间在当地某个区域举办。商场、底店出现以后，传统地摊逐渐就成为湮没在历史繁华深处的风景2,随着互联网时代的到来，中央所提倡的“电商线下摊位”“平台+直播摊位”“品牌专营摊位”等诸多新型地摊形式成为城市新的风景线3o地摊经营者
3、地摊经营者是地摊主体，大多由普通的基层老百姓组成,如低技能劳动者、低文化水平人群等，他们为了维系家庭的全部生计，严寒酷暑，各自为生。摆设地摊是城市失业者和进城流动人口的首选谋生方式之一，常见地摊经营者按摆摊原因可分为下岗工人、进城农民、个体创业者、兼职副业人群、才艺传承者和刑满释放人员六类，他们构成了城市底层的小底层群体，推动着大城市机器的运作4o地摊经济现代意义上的“地摊经济”指经营者在街道、广场等开阔场所自行组织摆设摊位以贩卖商品或提供服务的经济组织形式5,其关乎民生大计，包括居民消费、小商品交易、空间管理和城市文化等内容。地摊经济一直以来被视为城市边缘经济，被贴以“非正式”“非正规”等标
4、签，每谈起地摊经济，人们对它“又爱又恨”。一方面，由各色“江湖”人物及大量种类各异的地摊以集市、商铺的形式构成了城市经济体中不可分割的部分，因“人间烟火”而深受百姓喜爱。另一方面，地摊带来的环境、交通、食品安全等诟病也困扰着百姓的日常生活，被管理者视为城市治理的重点整治对象6o2020年年初，“地摊经济被总理点赞”上了热搜，阿里巴巴、京东、苏宁相继宣布推出“地摊扶持计划”等关于地摊经济的新闻报道也一下子扑面而来，关于地摊经济的争论也层出不穷，一时间，全民摆摊成了时下热潮，但没过多久很多地方又开始整改地摊，“地摊经济”一夜间偃旗息鼓，更多的跟风者退出地摊。疫情期间，动态国民经济运行效率受到重创，
5、实体经济受到重击，失业破产问题亟待解决。其中，地摊经济所解决的问题可分两类：一类是缓解社会就业压力；另一类是周转库存积压，缓解供应链压力。随着企业复工复产，库存也消耗殆尽，传统地摊产生的脏、乱、差等问题接踵而来，加之受到监管部门和实体店铺的双重挤压，不得不选择退出。地摊经济繁华的昙花一现是特殊时期的特殊现象，地摊与监管部门、实体店铺间本就存在不可调和的矛盾，为了城市的快速发展和整洁，地摊在很长一段时间内被取缔，只被允许存在于特定的时间、地点。鼓励发展地摊经济是一种短暂性或者阶段性的优秀政策，有助于失业群体能够迅速地找到渡过难关的机会和方法,在特殊的经济状况下，地摊经济的回潮是市场应运而生的选择
6、，不仅在稳就业的路上是一剂灵丹妙药，更是体现我国经济政策灵活性的一种方式。历史上，由地摊组成的集市是周边政治、经济、文化的发展中心，是各种人员的集散地，随着现代经济发展，地摊由中心向边缘演化，并逐渐成为边缘的代名词。地摊所处的边缘位置一直以来是现代城市治理的难点，是城市暴力的原点，为城市基层治理带来巨大压力。空间上看，地摊经济的边缘格局是城乡中国二元结构中空间实践的必然产物，也是中国20世纪70年代经济体制改革遗留下的制度性经济问题。在城市历史蜕化空间中，进城务工人员陷入“待不下的城市，回不去的农村”的尴尬处境，为了在城市中谋生存，不得不从城乡“游离者”转变为流动摊贩7|地摊经济历史发展路径一
7、定程度上映射着中国改革开放以来政治政策的缩影，与国家计划经济下干预式治理思维到自由市场经济的改革路径发展有着紧密的联系5。地摊经济表现社会丛林中的真实生态，其经营规模小、社会流动性大、人口构成庞杂。一方面充分体现了城市生物链底层的基本特征；另一方面表现了现代商业活动的原始形态，其灵活的经营方式和业态使其在历史长河中得以保全和进一步发展。地摊经济是市场经济的产物，也是市场演化过程中不可缺少的一环。党的十八届三中全会强调了管理者和市场的关系，要让市场在资源配置中起决定性作用，站在市场化改革的视角看地摊经济，肯定地摊经济的合法地位。“地摊经济”的经济范围广泛，包括个体经济、私营经济等非公有制经济,是
8、社会主义市场经济的重要组成部分，国家不断完善地摊治理的相关法规（见表1）。依法保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权利和利益，所以居民以摆地摊的形式谋利从本质上是居民通过自身劳动积极参与正当市场竞争获取经济收益的行为，这种行为合理合法，理应受到管理者支持和正确的社会认可。在文化方面，地摊包含的生活百态是市井文化不可缺少的一部分，各个主观主体之间诸多生态隐喻下谋取生机的摊贩从与巡街的城管上演着“猫鼠游戏”进化到两者心照不宣地进行“角色扮演”，位于社会底层的人民在城市边缘格局中努力契合社会运作机制，通过合理占有特定的空间位置谋取所需的生存资料。有学者根据中国经验从城市地理视角切入研究地摊经济
9、边缘格局划分问题时注意到人口和社会特征的变化因素影响了其早期格局的形成。然而随着城市化进程的加快，人口和社会特征的变化因素逐渐复杂化，使理论研究被社会学主导，形成宏观空间过程和微观社会过程两条研究路径5。多个微观实证研究表示微观权力实现了边缘地带可治理化，默认地摊违规摆放的行为，违背了正式制度和观念的规定，使其不得不以隐蔽的形式存在。各地摊经营者与管理人员、社区干部之间存在私下的利益链条，各个利益主体、暴力集团的首领凭借这种私下的规则交换。一方面互相维持着各方的隐蔽交易；另一方面保持着各方的利益均衡。2 .城市地摊的积极影响及其存在问题1她摊的积极影响地摊的积极影响体现在需求和就业两个基本点。
10、首先，地摊经济满足了基层百姓需求，这种小微经济是百姓生活的润滑剂，也是城市微循环。例如，XX自2019年积极试行“摊规点”至今，已建成各类“摊规点”50余处，提供摊位1150余个，在方便市民生活的同时也将城市文化、地方的风土人情传播开来。其次，发展地摊的目的就是解决一部分底层劳动人民失业问题。全国经济普查数据显示，20132018年全国新增就业70%为个体户，自成都3月出台政策允许商贩临时占道经营以来，截至2020年5月21日，成都3.6万个摊位已增加就业岗位超10万个，地摊有效分担了社会就业压力，在一定程度上解决了规模庞大的城市流动人口的就业安置问题，实现创业即就业，几平方米摊位对于微小型创
11、业者来说无疑很大程度上降低了创业门槛和许多隐性成本，提高了创业者的生存概率。地摊存在的问题发展地摊经济必然要面对地摊带来的如占道经营、劣质产品横行、脏乱差等各类弊端，涉及市场监管、城市道路规划、卫生监管等不同方面，牵连多方利益主体，致使治理成本高、落实困难、效果差等问题反复发生。笔者结合地摊的商品经济属性和市场交换领域固有的自发性、盲目性和滞后性的特点，从地摊的市场经济效率和其在市场中规范性、公平性两个不同立足点出发，挖掘诱发地摊痼疾存在的原因，以求从根本上剖析治理问题的痛点及治理逻辑。从市场经济效率角度看地摊经济在市场经济方面的退步主要体现在：地摊经济所表现出的特征与经济追求效率的目的相反，
12、是经济效率低下的表现。一方面，当前社会经济发展水平背景下地摊在其经济成本的基础上所能获得的经济收益极为有限，不具备网络效应的地摊发展水平低下，无法保证产品和服务的质量。另一方面，商铺和门市的存在可以显著降低消费者的搜寻成本，商品的质量、品牌评价、服务等信息在商铺和品牌身上都可以轻松获取，而地摊经济下，摊位的流动性极大增加了摊主的投机性，使其商品质量、售后服务、购买服务、商品种类等得不到保障，这在经济层面上大大增加了顾客的搜寻成本，提高了出错率。从市场规范性和公平性的角度看地摊经济打破了传统市场的规范性和公平性，过去中国的摊贩数量近3500万8,在市场不规范的前提下大力提倡地摊经济。一方面是破坏
13、市场公平性的一种选择，地摊经济的火热变相产生大量不规范的无牌照、无质保、无责任“三无”经营现象，收割了选择遵纪守法的商家的利益。摆地摊成本低廉，营业门槛低，受到最直接且最大损害的是周边商铺所有者的利益，特别是同类中小型商铺。另一方面是标准化、大体量的经济体向小作坊式经济倒退的体现。20世纪7080年代，我国家庭式小作坊比比皆是，在小经济体量向大经济体发展转变的过程中，我国很多省市都以集中供应链上下游企业的形式，形成产业小镇和产业园区。经济的发展要靠大企业的体量和效率做基础，地摊经济的盛行，相当于把资源整合过的集中型、专业化的产业，重新推回以前各自为盈，效率低下，资源分散的家庭式小作坊。地摊经济
14、的火热可以解决一时之需，但不利于本地竞争市场对标准化和专业化的追求，因此，粗犷性地发展地摊经济不是长久之计。城市管理是门需要因地制宜、精雕细琢、费大心思大工夫的精细活儿，牵一发而动全身，牵动的是全城上百万黎民百姓的柴米油盐。如何提高地摊区域商品、服务交换的效率，让地摊发展遵循规范性和公平性的发展规则，明确允许老百姓摆地摊是治理水平的回归，不管是旧中国，还是新中国成立初期，百姓为了生计在街头贩卖是再正常不过的市场经济行为。3,城市地摊治理对策探讨城市地摊发展历史悠久，随城市规模不断扩大，地摊经济与城市未来发展计划的匹配度决定其存亡兴替。结合中国超一线城市和一二三线城市的发展情况看，多数城市不具备
15、对地摊“一刀切”的条件和能力，因此，进行地摊治理时的政策导向和配套的路径研究变得尤为重要。城市管理者在制定政策时因地制宜地将弹性理论融入政策的制定中，树立柔性治理理念，将各类摊贩的需要纳入治理思想中，协调城管与摊贩之间的博弈关系，以高效指导政策落地、执法行动的实施。相应的，搭建地摊“微治理”平台，用规范性政策文件实现“治理+服务”的双重发展目标以形成有效的监管体系，以明确为什么要治、怎么治、标准是什么的治理指导思想,达到解决地摊乱象的目的，规范地摊经济发展的形势。倡导地摊经济需要权衡其伴生的社会秩序价值与经济效益价值,从根本上治理源生痼疾与优化营商环境9。1将弹性理论融入地摊治理的政策中弹性实
16、际是灵活性和适应性的体现，将弹性理论应用到社会治理中，是社会治理的新趋势10。城市地摊弹性治理可解释为城市管理者对地摊政策的“柔性”运用。一方面管理者思考和设计如何将地摊管理制度弹性化,着眼于规范化摆摊，取代固有采取“一刀切”的做法，如按道路不同等级、区域不同时间来规范不同类型的地摊小贩,不再一律封杀马路摊点。另一方面管理者在执行管理职能时全面落实文明执法、人性化执法，杜绝暴力执法。将地摊管理制度建设成兼具人情味与规范性的“中式特色”，兼顾经济效益和社会效益以实现可持续发展。弹性的治理机制配合处置机制，可以缓解单一政策机制下地摊主与城市管理者之间的矛盾。既给予摊主良好的发展空间，合理打造城市夜
17、间场景，又有效缓解地摊经济中乱摆放、乱经营的问题，减少了城市空间治理中人力、物力成本，节约财政支出，进一步探索积累平衡市容市貌与地摊小贩利益的管理经验。搭建地摊“微治理”平台原始生态下地摊治理主要通过政策推行与城管执法达到治理目的，这样的治理方式存在两方面问题。一方面大部分摊主文化水平较低，无法满足理解、落实政策的目的，就算有人为其解读，也会发生利益驱使下的侥幸心理，无法达到管理的目的。另一方面管理者与摊主接触次数较少，致使出台政策存在与地摊现状脱钩的现象，由此产生大量信息不对称和曲解政策行为，即使管理者出发点和管理方式正确，在政策落地的过程中也会产生较大阻力。为此，有必要创新固有管理方式，搭
18、建地摊“微治理”平台。“微治理”包含了微应用和微平台两层内涵10。微应用指利用社交、工作等类型APP搭建线上交流、信息反馈平台，形成摊主、管理人员和消费者共同参与的网络地摊模式,摊主通过APP注册身份信息、摆摊位置、产品类型；管理者通过APP与摊主交流沟通，利用配套设施进行实时监管、高峰期引流；消费者通过APP反馈商品质量、食物品质、管理意见等。微平台是指划分社区、街道等社会基本单元。制度上,管理者承认摊贩对公共区域的合法使用权，明确公共区域使用权不仅包括临时设摊经营，还包括使用后的清洁维持工作llo实操上，数字经济的迅猛发展为精细化、智能化的地摊经济管理奠定了技术基础11,管理者使用大数据、
19、物联网等智能技术、工具统计分析单元流量、数据特征，与社区工作人员搭建协同治理体制，包括建立健全地摊监管、摊主征信管理等，引导完善地摊商品结构等内容，构建线下智慧地摊治理新形态。发挥“柔性”治理理念的作用地摊虽小却是一个江湖，是草莽英雄并存的城市边缘空间，其空间形态及构成因素复杂多样，监管困难，既要为百姓谋生，保证地摊经济健康发展；又要兼顾多方利益，绝非易事。地摊经济的管理是创新社会治理的主要部分12,深入推进城市“柔性”治理的关键在于改变传统政府和居民的关系，将居民、经济组织、社会组织、不同形式流动人群等多元主体融入城市治理的环节中，形成多元主体共商共治的局面。城管与摊贩的固有矛盾产生于传统地
20、摊管理模式中，摊贩独立于城市受管理人员编制外，游离于系统化管理监督体系边缘，而城管则在编制，工作完成度与绩效挂钩，并受明确的条例监督，两者为了谋生不得发生冲突。在多元主体共商共治的局面下，管理者承认地摊经济作为城市经济发展中“非正规”经济存在，把摊贩的地位由从前的被执行者转为附属执行者。城市策划者在进行区域规划时要把摊位规划考虑在内，在编辑管理制度时为摊贩建卡立档，把区域摊贩信息编辑成册，用“白话文”编辑地摊通知文书，为摊主营造良好的经营环境。此外，包容地摊的“非正规性”“非经济性”存在并不代表不取代，放任地摊经济的自由发展，而是协调多方地摊参与者利益，将地摊发展看作城市发展的一部分，城市发展
21、历史、文化特色中的一环。用规范化政策文件实现“治理+服务”的双重发展目标城市管理者是执行政策文件的主体，在贯彻落实地摊诟病治理文件，对新制规范形成全面立体的认识时，需要因地制宜，依据应然规范框架将地摊经济治理规范性，形成包含事前合理规划，事中落实服务、监管，事后问责三个阶段的地摊治理规范框架。地摊经济有其自身的发展轨迹与发展逻辑，要治理摆摊所衍生出的一系列问题，要配套与之相符的政府治理的高度13。规范性文件遵从应然架构，可以更科学、有效的明晰地摊治理过程中出现的客观性问题。城市管理者做好服务型角色，转变对地摊经济的固有态度，从原先简单的管制和查禁，转向服务和引导角色，改进文明城市评选期间对地摊
22、采取“一刀切”的方式。完善社会保障制度与再就业制度地摊问题与社会弱势群体的就业问题相辅相成。地摊经济是解决弱势群体自雇就业的有效形式14,也是社会弱势群体获取收入首选的线下平台。随着中国国民教育水平上升，中国出现了一批有知识、有技能的新一代摊贩，他们有了品牌意识，不再活跃于大街小巷，而是选择在广场、集市上定摊经营。与此同时，旧摊贩迫于竞争压力，为了抢占“有利地形”，不得不选择流动经营，违规占道。完善社会保障制度与再就业制度可保证摊贩一定的生活质量水平。具体措施可从以下两处入手：一方面增加公益性就业岗位和就业补贴岗位，用以缩减摊贩数量；另一方面提高社会对弱势群体的劳动技能培训，增加摊贩的竞争力和
23、整体素质。两者相辅相成，既保障了旧摊贩基础生活水平,缓解出摊压力，又有助于新时代地摊模式的成长。4.结语地摊如何治理不能一概而论，每一城每一域都有自己的发展状况和规划，众多学者立足于不同角度钻研城市治理的方法，为城市管理者出谋献策，地摊治理关键性问题不只是“how”的问题，还有“when”和“who”的问题。文明城市评选期间，管理者花费了大量的人力、物力和财力来整治城市地摊现象，设立专门规划的区域摆摊，整改大量不规范的摊位，使路边、天桥、商铺周边的地摊整齐划一，但这番情景维持不久，地摊问题在评比结束后或管理真空期便呈爆发式增长。这样的现象屡见不鲜，长久以来成了城管与摊贩之间心照不宣的默契，也成为地摊治理一个新的治理难题。纵观地摊在新中国成立至今演化风云的历史长河，从市场经济下“全民地摊”逐渐发展至简易商铺下的“部分取代”再到经济整改后所需的“全面取缔”，地摊经济的历程汇集了中国经济发展的缩影，不同的经济发展阶段对地摊有着不同的治理方针，如何做、何时做及谁来做的“3w”问题考验着每一位城市管理者的智慧。
