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1、关于XXX市应急管理局助力法治化营商环境的调研报告摘要：今年以来，为认真贯彻落实党的二十大精神和习近平总书记关于安全生产重要论述严格落实重大安全风险防控措施，守牢安全风险防控底线，确保全市安全生产形势稳定，执法局自今年以来持续开展精准严格执法，但在执法中，发现企业存在不同程度上的经营难点，针对市场主体反映强烈的痛点难点堵点，执法局始终坚持把调查研究贯穿工作始终，作为破解难题的重要抓手，积极展开调查研究，下大力气研究解决问题的方法,以法治思维和法治方式推动解决存在的共性问题和制度性障碍,制定XXX市应急管理系统包容免罚清单从而真正为企业解决困难，落实助企暖企各项措施，通过积极将调研成果转化为推动
2、高质量发展的思路办法。为全面优化营商环境提供法治保障。关键词：应急管理、法治化营商环境、包容免罚监管、柔性执法引言：XXX市应急管理局牢固树立“法治是最好的营商环境”理念，紧紧围绕市委市政府及局党委关于优化营商环境工作要求，充分履行行政执法协调监督职能，提升执法能力，借助“走在前、作表率”讨论活动，积极开展调研活动，摸清问题，结合辖区内企业实际情况，在调查的基础上深化研究，制定XXX市应急管理系统包容免罚清单，切实把调研成果转化为解决问题、改进工作的实际举措，助力优化法治化营商环境。一、XXX市应急管理基本情况（一）辖区生产经营单位基本情况。目前，全市共有危化企业XXX家，烟花爆竹经营网点XX
3、X家；工贸企业XXX家，其中重点监管工贸企业XX义家；非煤矿山企业XXX家。（二）近年来行政执法工作开展情况。XXX局严格贯彻落实党中央、国务院和省委省政府、市委市政府对安全监管的决策部署，坚持“人民至上、生命至上”理念，统筹发展和安全，严格按照年度执法计划及市委市政府和上级业务主管部门工作要求，采取“四不两直工联合检查、专家查隐患、“双随机、一公开，等多种形式，开展有限空间、铝加工、粉尘涉爆、电气焊、安全出口等专项检查，确保辖区安全形势持续稳定向好。一是按计划完成年度安全生产执法检查计划。有序推进年度安全生产执法检查计划。对查处的未按安全生产法律法规规章的违法行为依法进行查处。同时做好闭环管
4、理，紧盯整改时限，安排专人对前期检查发现的问题和隐患逐条进行复查，确保问题和隐患整改到位，防范措施到位。截至目前共检查生产经营单位XXX家，排查问题隐患XXX项，约谈生产经营单位XXX家，立案处罚XXxX家，处罚金额XXX万元。二是严格落实“双随机、一公开”执法检查任务。根据“双随机、一公开“监管和部门间联合抽查工作安排以及XXX市市场主体信息库及联动监管平台抽取的部门间联合工作要求，完成对XX家生产经营单位“双随机、一公开”检查工作。三是按照开展专项执法检查和重点行业专项整治工作安排部署，检查涉及有限空间、铝加工、粉尘涉爆、电气焊、安全出口等工贸、危化企业XX家，排查问题隐患XX余项。四是加
5、强和自然资源、住建等部门的沟通协调，全力迎接应急管理领域（地质灾害、水旱灾害、森林草原火灾等应急抢险和灾害救助、防震救灾）、防汛设施设备安全、建设工程抗震设防等方面工作新任务、新要求、新考验。截至目前，检查辖区XX处森防点进行检查，查处各类问题XX项，并督促完成整改。二、XXX市应急管理工作具体做法（一）以政治建设引领规范化行政执法。我局把执法队伍严守党的政治纪律和政治规矩放在首位，通过鉴别增强政治判断力从行政执法工作中厘清政治关系和政治逻辑，发扬斗争精神,自觉抵制不良现象，引导执法队员强化政治意识、责任意识、使命意识，知责于心、担责于身、履责于行。通过学习提升政治领悟力，把学习习近平新时代中
6、国特色社会主义思想作为必修课，采取执法人员轮流领学、业务骨干授课等形式，力求学有所思，学有所获。开展执法人员岗位练兵，通过执法场景模拟、开设执法讲堂等多种形式，着力提升执法队员执法水平。通过行动强化政治执行力，根据局党委执法工作安排，局相关科室、单位以强烈的政治责任感和使命担当，不折不扣落实规范化行政执法各项工作任务。把廉洁教育作为打造讲纪律、守规矩执法队伍的立足点和出发点，引导执法人员坚守为民初心，老老实实做人，干干净净做事。（二）在全省率先推行XXX市安全生产自由裁量标准（试行）。针对目前行政处罚存在的处罚不公、只罚不管等问题，我局按照公平、公正、教育与处罚相结合等行政执法原则，在综合考虑
7、各种裁量因素的基础上进行“适度化”处理，起草制定XXX市安全生产自由裁量标准（试行）。经征求应急管理系统内部、社会公众等意见建议，邀请法律专家进行审核后召开论证会，中共XXX市应急管理局党委审议通过等程序后印发试行，并在XXX市应急管理局官方网站向社会公布。标准为我市应急管理部门实施行政罚款时提供了统一明晰的尺度，让行政相对人感受到公平、公正。对规范行政执法行为，提高依法行政执法水平具有现实作用。（三）全面推广应用“互联网+执法”系统。根据“互联网+执法”系统推广应用工作要求，我局制定“互联网+执法”系统推广应用方案，成立工作专班，完成监管企业基本信息录入率、执法人员信息录入率、线上执法率、监
8、管行业覆盖率XX个XX%工作目标。录入企业基本信息XX家，录入执法人员信息XX名，并不断更新完善“一单两库”信息。配备XX套包括执法记录仪、便携式笔记本电脑、便携式打印一体机、移动执法终端的执法装备，实现移动执法便捷化、执法任务清单化、执法行为规范化、执法处罚流程化、执法管理可视化“五化”目标和系统监管，防止行政处罚避重就轻、办人情案。目前运用“互联网+执法”系统开展执法检查XX家（次），发现问题隐患XX项，已整改XX项，立案XX次，行政处罚XX次，XX万元。（四）建立双向告知反馈制度。为规范XXX市应急管理局与XX区应急管理局、XX区应急管理局和园区环安分局之间的应急管理工作，XXX市应急管
9、理局充分发挥监督、管理作用，积极开展执法检查，针对在执法过程中发现XX应急管理局、XX区环安分局存在监管不到位、辖区内生产经营单位应当给予行政执法决定的情况，制定XXX市主城区应急管理双向告知反馈制度，从工作开展情况、存在问题及下一步工作建议三个方面进行反馈，督促四区应急管理局、三园区环安分局对存在安全隐患的辖区企业开展隐患监督指导整改。目前已对XX家实施行政处罚的生产经营单位按照双向告知的要求向属地监管部门开具了双向监管告知单。充分运用双向告知反馈制度推动市、区应急管理局、园区环安分局间应急管理监督有效衔接。（五）建章立制强化规范意识。坚持“以制度管人”，不断建立健全各项规章制度。一是制定职
10、工请休假管理制度考勤及外出报备制度执法人员着装管理规定党风廉政建设管理制度行政执法决定处罚内部合法性审查制度行政处罚自由裁量权基准执行标准制度行政执法评议考核和奖惩制度等涵盖三个方面共XX项工作制度，明确执法人员职责、划定纪律红线，严格按程序办事，实现日常管理规范化。二是推进依法行政，巩固深化”三项制度工强化事前公开、规范事中公开、加强事后公开，全面规范执法行为，严格按照法定程序行使职权、履行职责，坚决纠正重实体、轻程序的现象。三是制定全面推行依法行政健全完善应急管理行政执法机制2023年工作要点xxx市应急管理局关于成立行政处罚案件审查领导小组的通知，明确重大执法决定法制审核主体、范围、内容
11、和程序，促进严格规范公正文明执法。（六）持续完善行政执法监督机制。为全面贯彻习近平法治思想，提升执法规范化、科学化水平，执法局立足应急管理职能,转变理念、能动履职，不断加强执法监督。一是积极推行政务公开，接受外部监督。进一步畅通问题线索举报投诉渠道，在门户网站公布廉政举报电话和邮箱，积极做好公民、法人和其他组织对执法工作的投诉、举报。制定xxx市应急管理局信访举报制度，明确受理范围、受理形式、办理流程、办理时限、纪律和责任。实行专人负责制，建立信访举报跟踪反馈机制和信访举报工作台账，及时对相关科室承办的信访举报案件进行监督，确保在规定的时限内办结、反馈。目前共处理举报投诉XX起。二是持续推进文
12、明执法、阳光执法。实行行政执法全过程记录管理，所有执法人员在日常检查中全部佩戴执法记录仪，在执法过程中进行音像记录，提高执法效率。要求执法人员通过进企业、亮身份工作方式，邀请XX家生产经营单位参与“XX评议工三是推行行政执法情况跟踪反馈制度和案件办理回访制度，主动接受企业对行政执法工作的监督，听取企业对行政执法工作意见建议，以良好的工作作风推动工作落实。（七）强化宣传引导，营造良好氛围。为进一步普及安全生产知识，提高企业主要负责人和从业人员的安全生产责任意识和应急处置能力，进一步推动企业安全生产责任落实，执法局不断丰富宣传方式，拓宽宣传平台。一是按照“谁执法谁普法”原则，深入开展普法宣传，聚焦
13、主管行业，对辖区内XX家生产经营单位开展安全宣传教育“六进”活动，提高了企业主要负责人和从业人员安全意识和素质。二是组织全市XX家企业、XX余名主要负责人或相关责任人参加“XXX市大型商贸综合体和人员密集场所企业落实主体责任培训班”,全面分析当前安全生产形势、深入解读安全生产法律法规，提高管理人员思想认识和能力水平，实现“人人讲安全、个个会应急“良好局面。三是强化以案为鉴，整理行政执法典型案例XX起，并向相关企业进行宣传，切实提高企业对安全生产工作重要性的认识，压实企业安全生产责任。三、应急管理工作存在的问题（一）新修订的安全生产法加大对违法行为的惩处力度。严格执法从来都是行政执法的首要基本原
14、则和必须坚守的法律底线，是促进安全生产形势持续向好和遏制重特大事故发生的重要监管支撑。2021年安全生产法修改后的一个最大的亮点就是“严字当头,，从处罚内容、处罚区间和处罚种类等方面全方位加大了对于安全生产违法行为的行政处罚力度。一是增加了按日计罚制度。按日连续处罚，顾名思义就是按天累计处罚。这种处罚方式，针对的是那些拒不改正、可以持续发生的违法行为。此次安全生产法的修改引入按日连续处罚制度，意旨也在进一步加大违反安全生产法行为的违法成本。如安全生产法第一百一十二条规定：“生产经营单位违反本法规定，被责令改正且受到罚款处罚，拒不改正的，负有安全生产监督管理职责的部门可以自作出责令改正之日的次日
15、起，按照原处罚数额按日连续处罚。”二是罚款的金额更高。修改后的安全生产法对各类违法行为的罚款普遍增加了金额，部分违法行为的罚款金额可能高达1个亿，这也是当前行政处罚中罚款金额比较高的了。如安全生产法第一百一十四条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由应急管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处三十万元以上一百万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处一百万元以上二百万元以下的罚款；（三）发生重大事故的，处二百万元以上一千万元以下的罚款；（四）发生特别重大事故的，处一千万元以上二千万元以下的罚款。发生生产安全事故，情节特别严重、影响特
16、别恶劣的，应急管理部门可以按照前款罚款数额的二倍以上五倍以下对负有责任的生产经营单位处以罚款。三是惩戒力度更大。从以上修改的内容可以看出，一方面罚款的金额由原来的三万元以上五万元以下，增加到五万元以上十万元以下；另一方面规定五年内不得从事相关工作和终身行业和职业禁入，通过“利剑高悬有效打击震慑违法企业，保障守法企业的合法权益。如“安全生产法第九十二条规定：承担安全评价、认证、检测、检验职责的机构出具失实报告的，责令停业整顿，并处三万元以上十万元以下的罚款；给他人造成损害的，依法承担赔偿责任。承担安全评价、认证、检测、检验职责的机构租借资质、挂靠、出具虚假报告的，没收违法所得；违法所得在十万元以
17、上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款，没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五万元以上十万元以下的罚款；给他人造成损害的，与生产经营单位承担连带赔偿责任；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。对有前款违法行为的机构及其直接责任人员，吊销其相应资质和资格，五年内不得从事安全评价、认证、检测、检验等工作；情节严重的，实行终身行业和职业禁入。”虽然安全生产从来都是生产经营单位最大的“效益”，加大对于安全生产违法行为的行政处罚力度从本质上说也是为了企业生产经营单位的长久永续化发展，但是当前所面临的是经济发展整体
18、趋于下行和新冠疫情带来的经营困难的大形势下，辖区内很多的生产经营单位几乎都面临着产业效益低下、生产规模萎缩、发展动力不足的严峻态势，时下的很多生产经营单位根本无法承受来自现行安全生产法空前严厉的行政处罚。从长远看对安全生产违法行为进行行政处罚是为了生产经营单位的长远发展，能够提升生产经营单位的本质安全，但是从短期来看，安全生产的检查处罚、停产停业整顿、处以较大数额经济处罚，这对于企业短期的经济效益产生了消极影响。（二）新修订的行政处罚法提出“首违不罚”、“轻微违法免罚”等柔性执法模式。惩罚是行政处罚的重要手段，但不是最终目的。为教育公民、法人或者其他组织自觉守法，新法区分一般违法行为与轻微违法
19、行为给予不同规定，在“轻微违法不罚”原有规定基础上，新法增加了“初次违法可以不罚以及“无过错不罚”两项法律制度，进一步体现处罚与教育相结合的原则。如中华人民共和国行政处罚法第三十三条规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”“初次违法可以不罚”,适用前提是构成应受行政处罚行为，但是酌情不予行政处罚。其必须满足3项条件，即初次违法；造成轻微危害后果；及时改正。而，轻微违法不罚”，适用前提是不构成应受行政处罚行为，其不要求危害后果的出现。对首次、轻微且没有造成危害后果的违法行为建立容错机制，给予当事人改正的机会。既彰显
20、了人文温度，突出体现了教育功能，又很好地体现了“能不罚就尽量不罚或少罚”的现代法治原则。但无论是轻微违法行为，还是轻微危害后果轻微”情节的判定成为法条适用的关键。四、针对问题开展调研情况（一）调研准备情况。围绕在全市大兴调查研究工作部署和“XXXX”讨论活动安排，执法局立足应急管理，认真落实调研工作，着力解决问题、推动工作。一是及时召开会议讨论研究调研方向、制定调研计划、确定调研地点、安排部署调研任务，进一步掌握要领、务求实效。二是压实工作责任，成立调研小组，按照调研方向坚持“深、实、细、准、效”的工作作风，深入企业一线，倾听服务对象声音，全面掌握一手资料。（二）调研开展情况。此次调研选取了全
21、市不同行业领域生产经营单位，深入企业一线采取座谈会、发放线上调查问卷调查等方式开展调研，共收回有效问卷XXXX份，并邀请部分企业撰写调研问题建议台账共XX份。根据调查问卷和问题台账汇总，进行分析研判，企业普遍反应的问题有：执法人员的指导服务不足，企业对于新安全生产法掌握有所欠缺，安全生产知识需进一步普及；企业资金不足，导致安全生产投入不足，预案未及时更新，演练不能按期组织；企业人员流失严重、更换频繁，人员安全教育培训未达到全覆盖；受疫情影响前期多次停产，机器设配维修检测不及时；执法人员执法过程中较为严厉，指出问题多，提出改进意见少等。五、对策和建议（一）探索包容免罚监管模式。为解决辖区内生产经
22、营单位存在的困难，按照XXX市全面推行行政柔性执法进一步优化法治化营商环境实施方案要求和我市实际情况，为不断创新执法方式，形成“柔性执法”“服务型执法”局面，建立服务型政府，探索“包容免罚监管模式”。“包容免罚监管模式”的优势主要有：一是提高行政效率，优化政务服务。“包容免罚监管模式”一方面可以免除当事人可能遭受的经济处罚，减轻执法阻力，提升执法效能；另一方面执法人员对于轻微违法行为的办理可以更加迅速，能够将执法资源向重大案件倾斜，提高执法效率。二是优化法治环境，推动公平竞争。“包容免罚监管模式”以清单的形式，向市场主体和社会各界告知安全生产领域的轻微违法项，清单内容公开透明，执法人员需严格遵
23、守依法行政原则，严格恪守清单规定内容、严格遵守既定规范化流程做出免于处罚决定，严格规范行政处罚边界，助力法治化营商环境构建。对企业而言，通过对能够适用包容免罚监管的企业条件做出严格限定，减少市场竞争中不正当偏向，从而促进公平竞争。三是包容审慎监管，彰显执法温度。“包容免罚监管模式”本质上还是站在企业立场，想企业所想、解企业所难，该模式可以从一定程度降低企业运营中的制度性成本，通过减免首次轻微违法行为的处罚，可以让企业感受至上执法的温度，四是免罚不是免责，教育代替处罚。一些违法行为如果对行政秩序没有造成较大的影响，就采取不予处罚的决定，避免了行政处罚实践中为处罚而处罚的现象，不需要通过处罚也能达
24、到教育违法行为人认识错误，从而改正错误目的的，体现了行政处罚的教育功能。结合XXX市安全生产实际，坚持处罚与教育相结合原则，制定XXX市应急管理系统包容免罚事项清单，主动为生产经营单位发展提供容错纠错渠道，营造宽松、健康的发展环境。一是与法律相适应，严守法律底线。依据中华人民共和国行政处罚法中华人民共和国安全生产法等法律法规规章规定，按照中共XXX市委全面依法治市委员会执法协调小组关于印发的通知要求，清单内容严格与法律法规规定保持高度一致。二是细化清单内容，明确免罚标准。制度明确要求了适用范围、使用条件及适用程序，梳理出15项首次违法且违法行为轻微免予行政处罚违法行为，其中涉及安全生产资金投入
25、、安全生产管理职责履行、安全生产机构设置、教育培训、事故隐患排查治理、应急预案编制等多个方面。三是完善后续指导，规定指导方式。清单明确要求，对不予行政处罚的生产经营单位当事人，要通过参加集中学习、说服教育、劝导示范、约谈告诫、预警提示、履职承诺等方式进行监督指导，做好相应文书或记录。（二）下一步工作建议。通过制定xxx市应急管理系统包容免罚清单，首次将各类安全生产违法行为中可以免予处罚的情形定型化，并通过清单方式进行公布，便于执法人员在执法过程中判断是否符合“免罚”情形，从源头上减少了执法争议，避免和减少执法冲突，有利于提升XXX市应急管理的力度和温度。同时，“实施轻微违法行为包容免罚，有利于
26、教育引导行为人自觉遵守法律法规，及时自我改正，主动消除、减轻社会危害后果,有助于实施精准执法，防止粗暴执法、乱执法、过度执法和干扰市场主体正常生产经营活动，更有利于提高行政执法质量，优化营商环境，激发市场活力，促进经济社会高质量发展。”接下来，XX局将大力开展清单宣传、教育培训工作，让执法人员充分掌握免罚情形、适用程序等内容。通过开展精准执法,对符合免罚情形和条件的违法行为免予行政处罚，综合运用说服教育、劝导示范、约谈告诫、预警提示等方式，督促生产经营单位及时纠正违法行为；对不符合免罚情形和条件的违法行为，严格依法处罚。同时将加强督导检查，不定期对清单落实情况进行监督检查，深入推进包容审慎柔性
27、执法。参考文献：1张淑芳.免罚清单的实证与法理.中国法学2022年第2期汪思浩唐璇.包容免罚监管模式营商环境优化的营口片区经验.辽宁经济2022年11期陈学军.探索免罚清单制度创新包容审慎监管.市场监督管理2020年6期名词解释：法治化营商环境：法治化营商环境是指建立在法治基础上，以优化营商环境为目标的一种发展理念。它是当前中国改善营商环境、推进经济高质量发展的重要举措之一。应急管理：具备执法资格的应急管理人员整合法律法规赋予的危险化学品、烟花爆竹、矿山、工贸等行业领域安全生产监管，以及地质灾害、水旱灾害、森林草原火灾等应急抢险和灾害救助、防震减灾等方面的行政处罚、行政强制职能后所做出的行政行为。
