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1、 “切实减轻基层负担问题研究”课题调研报告以湖南省湘西州花垣县为例为深入贯彻落实党中央解决形式主义突出问题为基层减负的重要指示精神，根据中央党的建设工作领导小组秘书组确定花垣县2019年度“切实减轻基层负担问题研究”调研课题要求，花垣县组成专题调研组深入调查研究，结合调研的第一手资料、数据及基层工作实情，对基层负担的主要表现、产生原因及对策建议进行归纳分析，形成本调研报告，为中央党的建设工作领导小组秘书组“切实减轻基层负担”有关决策提供参考。一、课题调研总体情况（一）调研对象及方式确定情况。此次调研对象主要聚焦基层组织和体制内直接面对面服务群众的干部群体，除3904名教师、医生外，确定全县39
2、13名在编在职党员干部为“基层减负”课题调研对象主体。按照行业领域和职务级别，将全县党员干部划分为县级领导、部门主要负责人、重点行业部门干部、基层党员干部、受到党纪政纪问责干部、社会人士等六类群体，通过发放调查问卷、集中座谈、实地走访等形式，调研对象覆盖率达90%左右。 （二）调研重点及对象参与情况。3月1日-4月12日，根据调研要求和县域实际，课题组分成三个调研小组，由县委办、县委组织部、县政府办牵头，分别负责常委部门和县级领导层面、乡镇和受问责干部层面、政府组成部门及社会人士群体层面，在聚焦基层组织及党员干部群体“负担主要表现、深层次原因、对策建议”重点内容的基础上，延伸开展全县人才队伍建
3、设及县域公车改革现状专题调研，采集的数据、事例样本以2018年为主，纵横向进行具体对比分析。此次有效参与问卷调查人数为2422人（为调研对象总数的62Q,其中县直一般干部占比45.66%,乡镇一般干部9.54%（见表1）。组织集中座谈20次，走访座谈覆盖在职在编党员干部达100O人次以上（按每类群体20%以上比例进行抽样），为调研对象总数的26%以上。表1：参与问卷调查对象人数、群体情况统计表选项小计比例男147360.82%女94939.18%有效参与总人数2422群体类别小计比例副处级及以上领导干部311.28%县直部门主要负责人311.28%县直部门班子成员1154.75%县直部门中层干
4、部2178.96%县直部门一般干部110645.66%乡镇党政主要负责人90.37%乡镇中层干部652.68%乡镇一般干部2319.54%其他61725.47%选项小计比例很重183675.81%一般54722.58%不重391.61%有效参与总人数2422选项小计比例文件多163467.46%检查多220591.04% （三）调研基本情况归纳分析。总的来看，党的十八大以来，从严治党、从严治吏在全县上下蔚然成风，政治清明、为民服务成为从政的一种新常态。但“四风”问题在基层有着明显的反弹迹象，基层干部面对文山会海、过滥督查、泛化问责等“四风”问题异化表现疲惫不堪、叫苦不迭，基层负担总体呈现因地而
5、异分布、形式差异表现和动态加重趋势，为基层减负势在必行。L基层负担表现调查情况。基层负担沉重，干部反响强烈。从基层负担程度来看，75.8遥的调查对象认为“基层负担很重”，22.58%的调查对象“基层负担一般”，“基层负担不重”的仅为1.61%（见表2）。表2：基层负担程度调查情况统计表 从基层负担具体表现形式来看，主要体现在“六多两低”，即检查督查多、文件多、会议多、资料多、接待多、问责多，干部学习效率低和成就感低。从调查情况来看，在文山会海、过多的检查问责、资料迎检等方面的负担呼声高，占比均在60%以上，检查多、资料多的比例更是高达81.13乐91.04%（见表3）。表3：基层负担主要表现调
6、查调查情况统计表（多选） 接待多71129.36%会议多157064.82%资料多196581.13%追责多170870.52%有效参与总人数2422譬如，49.55%的调查对象认为单位召开会议在5-10次/月，内容体现最多的就是工作安排部署会、迎检会和学习会，分别达到了85.01%、77.21%、72.17%（见表4）,其中认为学习效果好的仅为25.1%。53%的调查对象认为各类督查考核名目繁多、频率过高、多头重复；37%的调查对象认为单位上报资料每周在10份以上，集中体现在各类总结汇报、动态信息、数据表册等方面。表4：单位平均每月召开会议次数及类型调查情况统计表基层加班成为常态，工作与家庭
7、矛盾突出。55%以上的调查对象认为“周末加班成了常态”，其中48%的加班时间用在了迎接检查之上，23%的时间用在了各类资料表册上（见表5）。根据实地座谈走访统计分析发现，经常加班加点的干部群体，既是单位的骨干，更是家庭顶梁柱，工作和家庭不能兼顾，家庭矛盾突出、干部心理负担重、精神压力大。表5：周末加班及工作调查情况统计表干部获得感低，工作动力不足。据统计，认为单位真正“出工出力”干部在50%以上的仅为39.88%,与实地访谈发现基层队伍状态“1/3带头干、1/3跟着干、1/3坐等看“基本一致，部门“一把手”抓班子带队伍压力大，工作执行力和获得感不足。综合分析，主要在于工作得不到群众认可、人生价
8、值难以实现、晋升待遇无望、工作乏味等方面，问卷调查显示仅有7.14%的人认为工作有成就感、获得感，干事创业动力不足（见表6）。 表6：单位干部工作“出工出力”及成就感、获得感调查情况统计表 2 .基层人财物保障调查情况。机构编制设置配备，干部年龄结构不合理。统计数据显示，50.7%的调查对象认为“当前机构设置、编制配备不合理”，不能满足工作实际需要。干部队伍建设方面，公务员队伍中46岁以上干部占比43.3%,35岁以下占比20.9%,30岁以下仅为12%；事业单位队伍中35岁以下干部比例达到了38.3%（包括教师、医生）；242个村（社区）、970名主干队伍中，40岁以下占比20%,50岁以上
9、占比49.9%,老龄化问题突出。表7：基层干部队伍建设调查情况统计表类别年龄段比例公务员队伍（1756人）35岁以下比例20. 9% （368 人）36-45岁比例35.8% （628 人）46岁以上比例43. 3% （760 人）事业单位人员（6061人）35岁以下比例38. 3% （2319 人）36-45岁比例33. 5% （2033 人）46岁以上比例28. 3% （1709 人）类别年龄段比例村干部队伍（970人）40岁以下比例20% （195 A）40-50岁比例30. 1% （484 人）50岁以上比例49. 9% （ 291 人）基层人才队伍建设乏力，人才流失严重。近三年来，全
10、县平均每年流失的公务员达 20人以上；2010年-2016年引进的31名高学历人才中，流失比例高达71%。统计数据显示，80%左右的调查对象认为基层工作环境艰苦、福利待遇低、权责不对等、晋 升空间小等（见表8）,基层如何留住优秀人才成为基层当下亟待破解的一个难题。表8：基层留不住人才原因调查情况统计表基层财政资金紧张、项目配套资金负担重，干部福利待遇差距明显。受国家政策、市场等各类因素影响，花垣“矿业财政”波动大，2018年全县地方财政支出305560万元，而地方财政收入45722万元，收支失衡严重。花垣县2018年在建重点项目82个、总投资66亿元（其中上级资金配套项目仅44个、占比54%）
11、,国省道改造、公共教育基础设施、公共医疗卫生基础设施配套比例分别为100机40队30%,县级项目建设配套比例高、负担重。干部工资待遇年均收入与州直部门相差在1万元以上，与周边同属西部地区的松桃、秀山相差在2万元以上，干部心理落差大。 3 .县级公车改革现状调查情况。公车改革不利于基层工作、矛盾凸显。80%以上的调查对象认为公车改革“一刀切”不适合县级基层工作实际。给基层带来的矛盾问题集中体现在公务员与事业编队伍“同工不同酬”的车改补贴矛盾，公车保障不到位带来的工作低效率与出行高风险性，政策性要求带来的财政公车支出降低与部门实际经费增加等方面。公务用车供需矛盾明显、私车公用成为常态。据统计公务用
12、车改革后，花垣县保留公务公车184辆（见表9）,对于全县105个科级以上单位干部职X,尤其是12个乡镇20辆公车根本满足不了服务233个村（社区）快节奏的正常办公所需。以城关镇花垣镇为例，全镇共61个村（社区）、服务对象IL8万人，配备公务用车仅为2辆，全镇168名干部面对繁杂的精准扶贫、扫黑除恶、“两违”政治、综合执法、纠纷调解、土地确权等各项工作任务，不得不常态化私车公用，而无车改补贴的事业编干部更是心理失衡。 表9：全县公务用车调查情况统计表类别比 例公务用车总数（184辆）编制内公车总数（174辆）一线执法执勤车（80辆）43. 5%综合执法车（22辆）12%一般公务用车（44辆）23
13、. 9%乡镇用车（20辆）10. 9%实物保障用车（2辆）1. 1%特种专业用车（5辆）2. 7%老干用车（1辆）0. 5%编制外公车（10辆）应急用车（10辆）5. 4%社会租车市场需求倍增。据不完全统计，仅2015年花垣县租车公司就由公车改革前的2家增至10家、133辆（其中5座车122辆、7座车11辆），租车费用因车辆大小、出差范围，县内大致在400元/天/辆（小轿车）、800元/天/辆（中巴车）左右，州内在500元/天/辆（小轿车）、1200元/天/辆（中巴车）左右。部门平均每月租车在大致在1万元以上，年均在10万元以上，租车费用开支挤占办公经费比例大。二、当前福见（一）形心的负担。一
14、是督查考核繁多。1.督查考核种类多、频率高、多头重复查，让基层“应接不暇”。国家、省、州（市）、县、乡五级行政层级，可组织开展综合检查、部门联合检查、部门专项检查、跨地区交叉检查、第三方检查、审计、巡视督导检查等，仅以上列举的5级7大类检查，即便各级各部门“一年只检一次“，落实到基层一级至少也有35次/年，除掉法定节假日，工 作日可达1次/周。再加上部门常规的“周检查”“月督导”“季回顾”“半年小结”等定期不定期督查考核，频次就更高、重复率更大。调查显示，驻村干部每月从15日就得开启迎检模式，半个月时间花在了迎检路上，随之而来的是交办问题整改需要的会议记录、图片、整改报告、进度台账等印证资料，
15、难以集中时间精力去农户家中、田间地头抓扶贫。2 .督查考核标准不一、针对性不强，让基层“无所适从”。同一事项的国检、省检、州检标准不统一，有的甚至同一级同一事项的检查、不同督查组的标准和尺度把握差别明显，“上级神仙打架基层遭殃”。一些上级部门制定检查督查计划没有充分考虑基层干部的感受，经常周末“加班”赴基层检查，基层干部在不陪检显得不“重视”的考虑和迎检压力下，“周六保证不休息，周日休息不保证”成为了基层工作常杰。有些检查督查事项执行新政策新要求实行“一刀切”，甚至于要求限期整改2年前、3年前已完成的工作，不改则问责，基层只能逆来顺受或造假应付。比如易地扶贫搬迁政策以最新标准，要求对数年前已完
16、成的工作对标进行整改，造成了基层人物财的浪费。3 .督查考核重痕不重绩、专挑问题弱服务，让基层“如临大敌”。据基层反映，各类督检坚持“问题”“问责”导向的多，“重痕不重绩”凸显。检查组带着“显微镜”“放大镜”开展督查检查，把一些无关紧要的问题交办整改，空耗基层干部心力。比如，对扶贫手册填写有没有错别字等小问题，郑重交办限期整改。有的督检“官威”大，指导服务不力，只负责“发现问题”甚至“发明问题”，协调帮助解决则事不关己。督查检查偏重资料，每项工作都要拍照片、作笔记、建台账，“事在档册上查，人在名册上点”式的重留痕轻实绩检查考核成了常态。乡镇普遍反映，为更好地应付检查，经常在一个多议题的会议中频
17、繁变更会标，只为拍照留存佐证。 二是文山会海屡禁不止。1.会议仍然较多。同一个会议从中央到基层的“层层贯彻落 实”，变成了“层层开会专题研究“，县直部门、乡镇、村经常多次参加相同主题内容会议，占用了大量时间，增加了行政成本。周末、法定节假日一些并非立即召开不可的会议，也常常要求“随叫随到”、“一把手”参会。视频会议减少了基层往返会场精力、财力，但有不少视频会议“一竿子开到底”，动辄要求全体村干部参会。乡镇反映上级部分会议召开后，要求马上传达贯彻落实，回乡镇后要通过党委会、领导小组会、全体干部会、村级小组会层层传达会议精神，甚至部分会议选择在晚上或者周末，占用基层领导干部休息时间成为常态。2.文
18、件仍然较多。文件与上级雷同多，结合工作实际、下级情况情不够，有以文件落实文件的倾向。部分文件以层层压实责任为名，存在层层推卸责任、层层逃避责任倾向。有的上级部门为了规避红头文件多的责任，采用某某发电等其他发文形式，但对基层办理的要求和红头文件并无差别。据统计，2018年乡镇收文数平均10份/天左右，最多的一天达42份（补抽乡）；县食药工商质监局2018年收文达1300多件，上班日平均每天收文就在5-7份。3.资料迎检上报过多、过急。上级部门要求基层上报的资料类型常有工作总结、情况汇报、调研报告、典型材料、简介、现场解说词、方案、计划规划、视频资料、PPT等10种之多，每次检查要求不仅要汇报材料
19、，还要照片等影像资料，问题整改进度“每周一报送、每月一小结”，遇到节假日须提前在周三或周四报，上午通知下午或第二天上午报送成一种新常态，基层来回奔波。临近周末或节假日前一天通知报送资料也是常态，按时间节点划分包括半月报、月报，季报、半年报、年终报等类型，造成了基层报送资料压力大，统计底数不清、数据失真等现象时有发生。资料迎检报送多增加了经费支出，仅精准扶贫的资料打印费一项,乡镇每年动辄10几万元，还不包括各类宣传广告等经费开支。据猫儿乡党政办统计，该乡办公室的一台打印机仅2018年就打印了20多万张纸，打印数量相当于前四年办公室打印的总和。 三是各类低效形式化的学习考核层出不穷。据不完全统计，
20、现有干部学习包括周五学习日、集体学习、网络在线学习、手机APP、专题学习等不下于10余种，学习频次多、低效重复，考核任务多、方式单一，开了会议、作了笔记、有了照片等同工作落实，存在网络代学、挂机空学、拍照敷衍学等各种乱象，而对学习实际主体、学习真实性等考核难以体现。类似的各种“学习通知”还渗透到了教育、医疗行业，动不动就是成千上万字的学习笔记，让中央三令五申减少形式主义对学校教育、医疗卫生行业的干扰成为了一纸空文。 （二）问责过多的负担。一是“属地管理”下的泛化问责。主要体现在属地管理下的信访、交通、环保、食品、水利等有责无权的问责，这既是对下级的不信任，更是上级的不担当。如乡镇辖区内的交通事
21、故连带责任、户籍所在地的信访包案责任等。如当下“放管服”改革后权力下放到基层，但相关专业技术人员却没有“下放”，乡镇无专门从事水利、食品安全等领域的专业人员、执法权，安全事故追责主体则在乡镇。二是“迎合上级”下的放大问责。面对群众的高期盼，媒体的强曝光，上级部门为给普通大众和广大媒体一个交待，综合考虑问题成因、解决实情等因素的少，首先想到的是依据条条框框来问责，精准度不够，缺乏对基层容错纠错的人文关怀，挫伤干部干事创业激情。据不完全统计，2016年来至少有10名以上领导辞去县直部门正职职务，”过于繁重的工作压力、动辄党纪法规问责“负担使其长期处于高压状态，精神负担重，成为辞职“让贤”的主因，“
22、二线”“清闲”部门成为“香悖悖”。三是“马上见效”下的催促问责。工作任务下达时间不合理，滥用“马上就办”“立行立改”，规定完成任务和整改时间不结合实际，早上发通知要求，晚上就要报成果成效；上午发“整改要求”，下午就要报整改进度。当年实施的产业项目当年要有收益，不论市场因素、作物生长规律等。年初要完成的任务上年没有提前安排（比如植树造林、精准扶贫项目计划），年度内要完 成的任务，考核指标和项目资金到年中甚至接近年底才下达（比如党风廉政建设考核任务），很多临时性任务在下班后或周五下达，有些工作即使基层不休息也完不成任务。（三）权责利不对等的负担。一是责多权少的“困境”。基层担负着落实的职责，责任与
23、上级部门对标一样不少，但权力方面却不尽对等，权责不对等让基层感觉落实难、压力大。比如，乡镇要禁止违法用地和违法建设的建筑，但乡镇一级没有执法权，只有对群众进行劝导，工作落实难。二是责多钱少的“穷境”。基层政府直接服务民众，承担了大量民生服务职能，但财力与责任却并不完全匹配，“小马拉大车”。以乡镇经费保障为例，全县乡镇按服务人口核定办公经费基本在80TOO万元/年左右，大致开支包括广告打印20-30万元/年、美丽乡村建设20-30万元/年、信访维稳20万元/年、各类报刊征订6万元/年还不包括乡镇正常接待、出差保障等经费开支。三是费多获少的“窘境”。基层干部承担着党中央、上级各项方针政策和决策部署
24、的落实落地，既有来自上面检查督查的压力，也有直面群众，解决基层矛盾的困苦，上班常常是“5+2”“白+黑”，但工资、福利与工作劳动付出差别很大。花垣县与湘西州直部门正/副科级每月津补贴分别差255元、230元，年度绩效性奖励差5000元；与周边同属西部大开发地区县相比，重庆市秀山县县处级、乡科级、科员干部比花垣县同级别年收入高出3.2万、2.3万、2万元以上，贵州省松桃县正科级、副科级、科员比花垣县同级别高出3.4万、3.2万、3.3万元以上。 （四）统筹保障不力的负担。一是机构编制配备不足。对标当前湖南省党政机构改革实情，省级层面保留机构为50个，湘西州为47个，花垣县分别比省州少15个、12
25、个,导致一个机构加挂多块牌子，同时对应上级多个部门，承担多项职能。如花垣县乡镇行政编制配备在15个左右，仅党政领导班子成员职数就需占10个以上，仅有5个左右行政编制可用于非领导人员职务。二是干部队伍人才瓶颈凸显。主要体现在队伍结构性 问题比较突出，老龄化问题凸显，能力建设不足，干事创业驱动力不强。如全县公务员中“90后”副科级干部仅有2人，后备领导干部培养匮乏；县直单位干部基本不愿到乡镇工作，12个乡镇8名班子成员空缺找不到合适人选。如2010-2014届选调生招录已达到提拔年限的选调生共20人，流失14人、比例达70%；2010-2016年引进高学历人才31人，流失22人、比例达71%。如全
26、县研究生学历公务员共71人，仅21人为全日制；大学本科、专科学历共1576人，全日制取得学士学位330人，占比仅20.1机村主干队伍中有大专以上学历137人，占比仅14%,年轻有文化的后备村干部储备难。三是县级公务用车捉襟见肘。主要体现在干部出行难、“同工不同酬”矛盾大，公车经费开支和风险大。县一级日常出行方式本就单一，特别是乡镇一天只有2班公共汽车，就更不用说出差到边远村寨一级了，加上事业编人员没有车改补贴，激化了公务员与事业编制队伍间的矛盾。调查统计显示，90%以上的干部认为车改补贴政策不公平、同工不同酬，而70%以上的工作量都落在事业编制干部肩上；90%的部门公务用车经费实际开支增幅明显
27、，远超公车改革前。以乡镇为例，每个乡镇配备公车最多2台，辖区内村（社区）至少在10个以上，且分布不集中、租车不便，每个乡镇粗略估算每年花在公务租车方面的费用达10万元以上，加上车改人员补贴、“老龄化”的公车维修、常态化“私车公用”及租车所带来开支与风险，既不利于基层工作开展，又挫伤干部积极性，没有达到公车改革初衷。三、重的深层次原因 （一）“政绩观”错位。一是抓工作重“安排部署”轻“指导服务”。有的上级部门抓工作习惯于会议传达和文件转发，文件管不管用不去较真，会议解不解决问题照开不误,使文山会海没有得到根本治理。总认为只要会议开一开、文件发一发，责任就尽到了，至于如何开展指导服务、帮助基层抓好
28、执行落实，给予基层的支持有限。二是推工作重 “面子”轻“里子”。有的上级部门领导推工作的出发点是个人的“政绩”，推动工作急功近利，普遍存在人为层层加码、人为缩短时限的现象，而没有充分考虑基层落实所承担工作量、面临的工作难度、需要的最低时限等，从而使“今天喊明天要”“上午喊下午要”“刚布置马上要”等现象屡屡发生，人为加快工作节奏其实是变相倒逼基层部门“5+2”“白+黑”落实工作，表面上从上到下都是一派紧张忙碌的景象，实际上一些工作完成质效差。有的刚部署马上就要求见成效，刚探索马上就要出经验，原有的基本制度、基本做法、基本经验尚且落实不好或坚持不到位，玩花架子做虚功，反而给基层增加不少工作量和工作
29、难度。三是替工作重“资料”轻“实绩”。一些“顶层设计”缺地气、缺乏可操作性、指导性。比如督查检查考核指标细则的制定，指标设置“主观”多“客观”少，让一些细枝末节、无关紧要的量化指标和环节充斥其间，无形中弱化了体现工作实效实绩的关键核心指标。在督查的方式方法上，过多地强调痕迹化管理，如专门办公室挂牌、专职人员台帐、领导小组文件、会议记录照片、学习记录、清单报表等，形成过度追求留痕的导向，本末倒置偏离实绩。 （二）“官本位”思想作祟。一是长官意志较浓，公仆意识淡化。比如工作安排不论早晚和节假日，想什么时候开会就什么时候开会，想不放假就不放假，让基层疲于应付。有的检查督查没有统一标准，在检查过程中按
30、照个人意志表态、指挥，这次检查的讲一套，下次检查换了个人又讲另一套，让基层无所适从。有的动不动就拿“一票否决”给基层施压，问责自由裁量权大，让基层惶恐不安。二是服务意识不够，惯当“甩手掌柜”。有的上级部门存在“官本位”思想，缺少主动服务的自觉，对下级部门实际需要的请求支持常打折扣，对于确需上级部门给予的配套政策、技术指导等方面的支持少有作为，特别是一些紧急任务，打着分解任务压实责任的旗号，将本部门应该承担的责任一并甩给基层，“层层传导压力”异化为“层层推责甩锅”。三是党性观念淡薄，八项规定执 行不彻底。部分上级单位“本位主义”严重，部门利益至上，缺乏大局观念，“门前自有三尺硬土，直接导致“翻烧
31、饼”治理，习惯关起门来“照章办事”，协商会商和对接机制实际上并不畅通，难以形成工作合力，造成各级政府部门之间政令不统一，多头指挥增加基层行政成本让基层吃不消的同时，也为公权力“寻租”留下空间。有些上级部门出台政策、下达目标任务，习惯于坐在办公室研究、书中网上找，很少深入基层了解真实情况。有的下基层调研“走马观花”，在没弄清下情、找不准病根的情况下，就匆匆发文下任务，缺乏针对性和可操作性，让基层无法落实、无力推动、难以完成。（三）“权责利”不匹配。在现有的中央、省、市州、县市、乡镇五级管理治理体系中，乡镇处于行政治理末端和基层最前沿。凡是上级的政治任务和大部分业务工作，最终都会事无巨细、毫无遗漏地逐级层层落到乡镇这个“千斤顶”上。乡镇对上有强势的四级 （中央、省、市州、县市）管理，对下实际上还有广大的村一级治理并未真正“破题”，由此长期面临“上面千条线、下面一针穿”的工作格局。而“倒金字塔式”的机构设置和队伍配备导致基层人手过度紧张，“责权利”层级不匹配现象在基层非常突出，“人财物”难以保障到位的问题在乡镇更加明显。县一级职能部门，一个股室常常要对应上级部门多个股室，事多人少，人员定岗定责形同虚设，干部身兼数职情况较为普遍。
