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1、关于酬模糊地带消防安全监管责任硒的思考摘要：文章从消防执法改革后住建部门、消防救援机构在消防安全监管领域的职责边界问题着手，分析建设工程消防安全监管职责的“模糊地带问题，从隐患交织、营商环境、火灾调查、施工工地等方面分析监管职责不明晰的具体情形及问题原因，提出加强和改进部门协作监管的工作建议。关键词：消防;安全监管;职责边界;协作2021年12月21日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议中，全国人大常委会副委员长张春贤同志代表全国人民代表大会常务委员会执法检查组作关于检查中华人民共和国消防法实施情况的报告，报告中提到各地普遍存在“责任落实不到位与部门协作不顺畅并存，住房和城乡建设
2、部门专业建设工程的消防审验和工程管理协调机制有待完善，住房和城乡建设部门与消防救援机构对消防技术服务、单位建筑的日常消防监督检查关系和管理权限不够明确”等问题。消防安全监管“模糊地带”，是指住建部门与消防救援机构在建筑防火安全领域，存在监管职责边界模糊的现象，造成两个部门在行使职权工作中出现权力交叉甚至冲突。文章旨在分析建筑消防安全监管领域“模糊地带的问题原因，探讨改进消防监管的解决对策，确保消防救援机构执法人员做到尽职免责，力求避免因事前监管责任不落实，发生有影响的火灾事故后造成消防救援机构执法人员受到“背锅式”追责。一、消防安全监管“模糊地带”的具体表现（一）“未验先用”建筑隐患突出202
3、1年4月23日，新修订消防法施行后，建设工程消防设计审查验收职责划转住建部门，消防救援机构不再承担建设工程领域行政审批及相应的行政处罚职权。消防执法改革以来，未经消防审查验收擅自投入使用的建筑物中，普遍存在消防设施安装不到位等问题，表面上看，直接火灾隐患是建筑物消防设施设置不规范、未保持完好有效，需消防救援机构查处，但仔细分析则发现，这些问题是因建设工程项目未经住建部门审查验收，并违规投入使用导致。很多建设工程项目由于“未验先用”致使室内外消火栓、自动喷水灭火系统、火灾自动报警系统等处于故障状态，隐患整改涉及建设、施工、监理、使用或管理等多个单位，隐患整改难度很大。消防救援机构在日常执法检查发
4、现此类问题，以责令管理使用单位整改为主，并将建筑物未经消防设计审查验收违法线索函告住建部门，然而，住建部门往往以无执法人员为由未查处此类违法行为，管理使用单位也因资金、产权等问题未及时整改隐患，致使消防安全隐患长期存在。以十堰市为例，仅在张湾辖区“未验先用”的高层建设项目就多达22个，涉及的高层建筑达数百栋，不少存在消防施工质量问题，比如：君临天下建设工程违规进行改扩建。有的一类高层建筑已投入使用多年，甚至尚未安装消防设施，比如：金港福座、金港旺座、金港商谷等建设项目。因消防设施安装不到位，消防救援机构在督促小区物业管理单位落实消防安全责任中，因无相应行政处罚权，多从消防管理方面提出整改要求，
5、却无法触及建筑使用多年尚未安装消防设施、器材等根本性问题。（二）经验收合格建筑仍存安全隐患结合十堰市消防救援支队日常监督检查发现，大量经竣工消防验收合格审批手续的建筑也存在施工质量遗留问题。比如：2021年通过消防验收的环球港商业综合体是十堰市集展览、购物、餐饮、娱乐、健身为一体的大型商业综合体，2021年12月25日开业检查中,消防救援机构仍发现存在防火设施安装不到位、防火分区超过规定面积、未按原建设工程设计审查图纸施工、违规改变架空区域及负一层仓库为商业用途等突出问题。张湾区的中铁世纪山水、汉江明珠、宏康医药厂房三个建设工程项目，所使用的三类不同类型消防水带、手提式干粉灭火器消防产品均为不
6、合格消防产品。列入消防安全重点单位的十堰海元和工贸有限公司的仓库在“未验先用”的情况下已投入使用多年，仓库已被租户改建，后在属地管理的张湾区消防救援大队检查时发现该单位仓库大量安全出口被封堵，在责令该单位整改期间，该单位忽然告知张湾区消防救援大队，住建部门已对仓库出具竣工验收合格审批手续，拒绝改正安全出口被封堵的违法行为。2021年11月，有群众通过“网上问政”栏目举报消防验收的国瑞中心地下停车场室内消火栓箱安装在两个停车位之间，车辆停放后影响消火栓的开启，消防救援机构核查后，单位以住建部门已出具消防验收合格审批手续为由拒不配合整改隐患。（三）变相重复审查行政许可内容2021年5月15日，应急
7、管理部印发了应急管理部关于贯彻实施新修改中华人民共和国消防法全面实行公众聚集场所投入使用营业前消防安全检查告知承诺管理的通知（应急（2021）34号），全面实行公众聚集场所开业前检查告知承诺制，消防救援机构受理单位的开业许可申请后，不再将建设工程是否通过消防验收作为前置条件，按照公众聚集场所消防安全要求进行实地检查判定，作出许可、不予许可的决定。从简政放权角度看，这的确为消防安全基础条件好的单位提供了便利，但实践中经常出现的矛盾问题是，消防救援机构依据标准实地判定的检查项目，包括建筑物的女息平面布局，平面布置，防火间距、防火分区及防火分隔，安全出口，内外部装修材料，消防器材及标志，消防水源，消
8、防设施，电气线路敷设等消防安全技术条件，与住建部门开展消防验收的项目有较大重复，实际上相当于两个部门对同一个场所进行了两次检查判定。甚至出现经住建部门抽查合格的项目，在场所未进行改造装修的前提下，消防救援机构抽查发现很多不合格项，简政放权的本意却无意造成了两个部门判定结果大相径庭,让企业群众产生困惑，而矛盾焦点主要集中在消防救援机构的许可，对消防救援机构执法人员造成不利影响。（四）重大火灾隐患判定成为难点重大火灾隐患是指违反消防法律法规、技术标准，可能导致火灾发生或火灾危害增大，造成重大火灾事故的潜在不安全因素。当前，消防救援机构主要依据国家标准重大火灾隐患判定方法（GB35181-2017）
9、进行检查判定，从建筑物的总平面布置、防火分隔、安全疏散设施及灭火救援条件、消防给水及灭火设施、防烟排烟设施、消防供电、火灾自动报警系统等方面可以直接判定，也可以综合判定重大火灾隐患。该判定标准相比于其他消防技术标准，适用方式存在明显区别，消防救援机构按照新修改的重大火灾隐患判定方法，判定重大火灾隐患实行新标准溯及既往。而住建部门按照建设工程消防设计审查验收暂行规定（住房部令第51号）进行消防验收，实行新标准不溯及既往。比如，2006年版建筑设计防火规范（GB50016-2006）未要求儿童活动场所必须设置自动喷水灭火系统，2015年修订后的建筑设计防火规范（GB50016-2014）要求大中型
10、幼儿园必须设置自动喷水灭火系统。对于2015年以前建设的幼儿园场所，消防救援机构如根据重大火灾隐患判定方法进行判定，则构成重大隐患单位，住建部门则认为，如该幼儿场所建设后未进行改扩建、室内装修，则应按照当时适用的技术标准，不应当判定为重大隐患单位。上述类似的矛盾问题，随着消防技术标准的更新迭代日益凸显。二、消防安全“模糊地带”监管责任分析（一）新旧隐患相互交织带来监管困惑一方面，对于未经竣工消防验收已投入使用的单位，往往发现其违法降低消防技术标准施工（住建部门监管职权）和消防设施设置、配置不符合标准要求（消防救援机构监管职权）的问题相互交织，如未按国家工程建设技术标准配置、设置消防给水系统、自
11、动喷水灭火系统、排烟设施、防火卷帘等消防设施或分隔不到位;在对“未验先用”违法行为未查处的情况下，住建部门主要聚焦于建筑工程消防施工质量，对建筑工程施工、监理等单位进行查处并督促整改火灾隐患，而消防救援机构聚焦于对消防设施、器材类火灾隐患进行查处并督促整改。在沟通不畅的情况下,对同一违法事实,容易对违法事实定性出现不同的理解。另一方面，对于未经竣工消防验收已投入使用的单位，因仍存在大量建设过程施工质量问题,建设工程原建设、施工、监理单位均已离场，消防救援机构再对存在问题要求责令改正出现了很大困难。同时，住建部门先审批合格、审批合格后消防救援机构督促整改并处罚的现象严重损害了政府部门的公信力。（
12、二）背离全面优化营商环境工作要求建设工程在施工建设之初时的消防工程施工质量与后期建设工程消防设施、器材维护保养和使用紧密相连。随着优化消防营商环境工作全面铺开，政务服务“好差评”、火灾隐患举报投诉奖励等措施施行，今后消防监督执法程序更加透明，监督执法效能要求不断拔高，舆论监督也越来越严。当前办理公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查项目工作中，因将建设工程消防设计审查验收不作为前置条件，而消防救援机构在检查时仍需核算消防水池容积、安全疏散距离、排烟量等信息，不但造成社会资源浪费，执法效率降低，也严重违背了当前“便民利企”“无事不扰”的工作要求。在两个部门作出结果相反的行政审批结论时，更会严重
13、损害政府职能部门的公信力。（三）火灾事故延伸调查成为尴尬根据中央深化消防执法改革意见有关要求，强化火灾事故倒查追责，对亡人和造成重大社会影响的火灾逐起组织调查，倒查工程建设等各方主体责任，同时严格追究属地管理和部门监管责任。2019年10月，应急管理部消防救援局下发的开展火灾延伸调查强化追责整改的指导意见指出，火灾延伸调查由消防救援机构组织实施，调查内容包括建设工程消防设计、图纸审查、施工、验收和监理等环节的工程建设责任以及政府部门监管责任。一方面，对行业、部门和属地政府存在消防安全监督管理职责不落实的，消防救援机构通过报告所属政府或者其上级政府依法调查处理的方式，强化责任追究。另一方面，要求
14、对建设、设计、施工、监理单位和技术服务机构一道，厘清相关单位在建设管理环节的责任。然而，对那些使用年代时间长的建筑，往往存在多次使用性质变更或施工改造，针对消防设计、图纸审查、施工、验收和监理等环节的调查工作难度极大，甚至因年代久远很难收集到相关资料和问题线索，一旦往前延伸无法进行，后续负责日常监管的消防救援机构则成为了兜底部门，责任追究的焦点很容易聚集在消防部门，造成最后自己调查自己，自己问责自己的尴尬境地。（四）施工工地监管成为盲区中华人民共和国建筑法中规定施工现场安全由建筑施工企业负责，建设行政部门负责建筑安全生产的管理。2021年“128,山西寿阳工地较大亡人火灾、2022年38江苏镇
15、江工地较大亡人火灾发生后，施工工地消防安全是由住建部门负责监管还是消防救援机构负责监管的问题引发了很大争议。2021年修订的安全生产法将“三管三必须”首次上升到法律层面规定，按照其中“管行业必须管安全”这一原则要求，住建部门作为施工安全的行业主管部门，理应承担施工工地的消防安全监管职责。而各地住建部门普遍认为其无建设工程施工工地监管职责。此外，有的建筑已投入使用，后期边施工边改造，对此类是否属于建筑施工工地存在争议。由于监管职责隶属于两个部门，信息交流沟通不畅，消防救援机构难以掌握施工工地进度、相关施工企业等信息，难以及时将施工工地有关单位纳入“双随机、一公开”监管对象，加之两个部门基层执法单
16、位存在相互推诿现象，一定程度上造成了施工工地消防安全监管的责任悬空。三、应对消防安全监管“模糊地带”责任风险的实践探索（一）建立争议协商解决机制对工作推进过程中出现的争议或者新情况、新问题，由承担主要行业监管职责的牵头部门主动与相关部门进行沟通协调，对直接关系企业、群众办事创业的事项，要提前研究对策措施，防止工作脱节;沟通协商未能达成一致意见的，由牵头部门及时提请政府协调明确。同时，由两个部门通力协作，全面摸清2021年新修订消防法施行前遗留的建设工程消防违法行为，并对建设工程消防设计审查验收项目出具合格审批手续后存在争议项目进行梳理，在政府的统一领导下，加强执法协作，通过会商方式共同解决历史
17、遗留的消防违法行为。（二）建立信息互通抄报机制消防、住建部门定期互通审批项目的情况，互补工作盲区，依法将有关单位、场所纳入各行业监管部门“双随机、一公开”监督抽查名单，加强事后监管。共享消防审批结果信息及建筑平面图、消防设施平面布置图、消防设施系统图等基础资料;消防救援机构需为建设主管部门调阅既有建筑消防审验档案提供配合和支持。对未经竣工消防验收的、不符合消防安全基本条件或存在重大火灾隐患的单位、场所，由双方共同督促整改、依法处理。经审批消防验收合格后，发现仍存在遗留隐患的，由两个部门会商解决。（三）建立联合执法协作机制消防、住建部门依职责加强对相关场所的消防监督管理，建立有效的联合执法协作机
18、制，在党委政府的统一领导下，加强执法协作，住建部门发现已投入使用的工程存在火灾隐患或者存在“公众聚集场所未经消防救援机构许可，擅自投入使用、营业的”等违法线索的，及时移交同级消防救援机构。消防救援机构在日常检查中发现建设工程存在“未审先建”“未验先用”“验收不合格擅自投入使用”“未依法竣工备案”等违法线索的，及时移交同级住建部门。（四）完善火灾延伸调查机制消防救援机构在火灾事故调查中认为可能涉及工程建设责任的，由住建部门会同消防救援机构共同组织开展火灾调查。发挥住建领域专家、技术人员的专业优势，着重查清建设工程IS计、施工、监理等单位存在问题，在认定直接起火原因的基础上，通过总结、发现和解决建
19、设工程防火技术问题，进一步改进行业监管方式，修订完善技术标准，联合推动调查成果转化，共同推进火灾防范工作。（五）明确施工安全监管部门安全监管责任重大，由于各地住建、消防部门间职责交叉、空缺问题不同程度存在，仅靠某一个部门主动上前一步于法无据、难以根本解决，必须依法界定清晰、无缝衔接，厘清各自权力和责任边界，方能真正明权定责、权责一致，推进和落实执法效果，发挥执法威慑力。建议按照建筑法安全生产法有关规定，住建、消防联合发文明确施工现场由建筑施工企业负责行业消防安全，住建部门对建筑安全生产工作进行指导和监督，消防救援机构负责消防安全综合监管和业务指导。（六）建立专家资源开发共享机制由住建部门、消防救援机构以及相关企业、消防技术服务机构等共同组建消防专家库，共建、共享消防审查验收、防火监督、消防维保检测等技术人才资源，充分发挥行业专家在消防设计、监督管理、火灾调查和业务培训等方面的技术支撑作用，释放专家检查、指导的效能，提升联合监管执法的专业化水平，及时化解“模糊地带”安全风险。
