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1、第 七 章 环境保护对策与化工可持续发展,为了有效地解决人类面临的环境问题，必须采取相应的环境保护对策。环境保护对策是指一切有助于达到某种目的手段，如环境保护战略方针、环境保护对策、环境法规、环境管理、环境教育以及具体的技术措施等，都可以作为环境保护对策。环境“硬”对策是指具体的技术措施；环境保护“软”对策则是指管理性措施，它主要着眼于调节人类的行为。本章仅介绍环境保护的“软”对策。,7.1环境保护法律、法规,7.1.1环境保护法的概念所谓法是体现统治阶级的意志由国家制定或认可，在国家强制力保证下必须执行的行为规则的总称。环境保护法是为了调整因保护环境而产生的各种社会关系的法律规范的总称。,环
2、境保护法所调整的社会关系大体分为两类：一是因防治污染和其他公害而产生的社会关系；二是因保护生态、合理开发利用和保护自然资源而产生的社会关系。由于环境污染和生态破坏通常是由人类活动造成的，所以环保法所调整的社会关系，表面上看是人与物的关系，实质上是人与人的关系。环保法的目的就是在于通过这种调整，造成一个良好的生活和生态环境，保障人民健康，促进经济发展。,7.1.2环境保护法的特点环保法同其他法律一样，就其本质而言，都属社会上层建筑的重要组成部分，代表了统治阶级的意志，反映了整个统治阶级的根本利益、愿望和要求，是统治阶级管理国家的工具。我国环保法是代表广大人民群众的根本利益，是巩固无产阶级专政、建
3、设社会主义的重要工具，属于社会主义性质。,环保法的任务和内容同其他法律有所不同，它具备以下特点：广泛性由环境包括围绕在人群周围的一切自然要素和社会要素，所以保护环境涉及到整个自然环境和社会环境，涉及到全社会的各个领域以及社会生活的各个方面。环保法以环境科学和法学理论为基础，以保护和改善环境为宗旨，所涉及的内容十分广泛。因此，在许多国家，环保法已形成了一套完整的法规体系。,科学性环境保护和改善，不但需要必要的经济基础，而且必须有相应的科技保证。环境质量的描述、监测、评价以及污染防治、生态保护等等，都涉及到多方面的现代科学技术。环境科学又是一门新兴的综合学科，有许多问题还处于开拓发展时期，环保法直
4、接反映环境规律和经济规律，环保法的制定和实施均具有鲜明的科学性。,复杂性环保法同刑法等法不同，它所约束的对象通常不是公民个人，而包含社会团体、企事业单位以至政府机关。环保法的实施又涉及到经济条件和技术水平，所以，环保法执行起来，要比其他法律更为困难而复杂。区域性我国是一个大国，区域差别很大，如自然环境、资源状况、经济发展水平等方面的差别，因此我国环保法要求各省市都可根据本地区的特点制订地方性法规和地方标准，以体现地方间的差异。,奖励与惩罚相结合我国的环保法不仅要对违法者给予惩罚，而且还要对保护资源和对环保有功者给予相应的奖励，做到赏罚分明。,7.1.3环境保护法的任务与作用,我国宪法和中华人民
5、共和国环境保护法规定“为保护和改善人类生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，保护人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法”，这一条明确规定了环境保护法的任务和作用。,生活环境是指人类在开发利用和改善自然中创造出来的生存环境。诸如院落、村庄、城市等等，同人们的生活息息相关。生态环境则是指整个自然环境，包含自然资源在内的整个生态系统，这是人类赖以生存和发展的基本条件和物质源泉。人口增长的失控和经济的迅速发展，资源的不合理开发和利用，给自然环境造成了巨大的压力，如何保护和改善生活环境和生态环境，合理地开发和利用自然环境和自然资源，有效地制定经济政策和其他有关政策，是关系到人类生存与发展的重
6、大问题。,同时环境破坏的一个重要因素是人类活动对环境造成了污染以致引起其他方面的公害。环境污染已严重影响了人体健康，也是制约经济发展的一个重要因素。所以，环境保护法的基本任务可归纳为以下两项任务：保证合理地利用自然环境和自然资源；防治环境污染和生态破坏，为人民创造一个清洁、适宜的生活环境和劳动环境以及符合生态系统健全发展的生态环境，保护人民健康，促进经济发展。,一切环境保护工作的出发点和归宿都在于提高人民的生活环境质量。而提高环境质量的目的，归根结底在于保障人体健康，促进经济的发展。环境保护的根本目的和作用主要是“保护人民健康，促进社会主义现代化建设事业的发展”。环境保护法是推动我国环境保护法
7、制建设的动力，进一步提高广大干部、群众的环境保护意识和环境保护法制观念，维护我国环境权益，促进环境保护的国际交流与合作，开展国际环境保护活动。,7.1.4我国环境保护法规体系,在1989年召开的第二次全国环境保护大会上，李鹏同志代表国务院正式宣布“环境保护是我国的一项基本国策”，明确了环境保护在我国社会、经济发展中的地位，环境保护越来越受到全国各界的普遍关注。,环保法体系是指为了调整因保护和改善环境、防治污染和其他公害而产生的各种法律规范，以及由此所形成的有机联系的统一整体。我国的环境保护法经过20年的建设与实践，现已基本形成了一套完整的法律、法规体系。我国环保法规体系构成如下：,A.宪法中有
8、关环境保护的规范宪法第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家鼓励植树造林，保护林木”；第九条第二款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”，第十条第五款规定“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”，宪法中明确规定“环境保护是我国的一项基本国策”等等。宪法中的这些规定是环境立法的依据和指导原则。,B.环境保护法 1979年正式颁布了中华人民共和国环境保护法（试行），并根据我国环境保护事业发展的需要，1989年对中华人民共和国环境保护法（试行）进行了修改，并于12月26日第七届全国人民代
9、表大会常务委员会第十一次会议通过环境保护法，并从公布日起施行。该法是我国有关环境保护的综合性法规，也是环境保护领域的基本法律，主要是规定了国家的环境政策、环境保护的方针、原则和措施，是制定其他环境保护单行法规的基本依据。,C.环境保护单行法律环境保护单行法律是针对特定的污染防治领域和特定资源保护对象而制订的单项法律。目前已经颁布的环境保护单行法包括中华人民共和国大气污染防治法、中华人民共和国水污染防治法、中华人民共和国海洋环境保护法、中华人民共和国森林法、中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国固体废物污染环境防治法、中华人民共和国环境噪声污染防治法等等。这些法律属于防治环境污染、保护自然资源
10、等方面的专门性法规。通过这些环保法律的颁布与修订完善，有力地保障和推动了我国环保事业的发展,D.环境保护行政法规这是由国家最高行政机关即国务院制定的有关环境保护的法规。比如国务院关于环境保护工作的决定、国务院征收排污费暂行办法、国务院中华人民共和国海洋倾废管理条例、水污染防治法实施细则、大气污染防治法实施细则等。目前已有20余项。,E.地方性环境法规这是由各省、自治区、直辖市根据国家环境法规和地区的实际情况制定的综合性或单行环境法规，是针对于国家环境保护法律、法规的补充和完善，是以解决本地区某一特定的环境问题为目标的，具有较强的针对性和可操作性。如吉林省环境保护条例、北京市文物保护管理办法、内
11、蒙古自治区草原管理条例、杭州西湖水域保护条例等等。,F.环境保护标准这是为了执行各种专门环境法而制定的技术规范。它是中国环境法体系中的一个重要组成部分，也是环境法制管理的基础和重要依据。我国环境保护标准包括环境质量标准、污染物排放标准、环保基础标准和环保方法标准。已颁布的环境质量标准有环境空气质量标准、地面水环境质量、城市区域环境噪声标准等等，污染物排放标准有工业“三废”排放标准、污水综合排放标准、锅炉烟尘排放标准等等。以上，是我国环保法体系的主要有关组成部分。,G.环境保护部门规章这是由国务院有关部门为加强环境保护工作而颁布的环境保护规范性文件，如国家环保局颁布的城市环境综合整治定量考核实施
12、办法、污染物排放申报登记规定、建设项目环境保护管理办法等。此外，在我国其他法律（如刑法、民法、经济法等）以及在我国参加的国际条约或由他国签定、为我国承认的国际协定中有关环境保护的条款，也属我国环保法体系的组成部分。我国环境保护法的体系具体见图9-1。,7.1.5我国环境保护法的基本原则,环境保护法的基本原则是我国环境保护方针、政策在法律上的体现，它是调整环境保护方面社会关系的基本指导方针和规范，也是环境保护立法、执法、司法和守法必须遵循的基本原则，是环境保护法本质的反映，并贯穿在全部环境保护法中。研究和掌握这些原则，对正确理解、认识和贯彻环境保护法具有十分重要的意义。,A.经济建设和环境保护协
13、调发展的原则经济建设和环境保护协调发展是指我们在发展经济的同时，也要保护好环境，使经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，即符合“三同时”政策，使经济效益、环境效益和社会效益统一协调起来，达到经济和环境和谐有序地向前发展。事实证明，经济发展与保护环境是对立统一的关系，二者是互相制约、互相依存、互相促进的。在经济发展的同时必然要污染环境，而经济的发展同样受到了环境的制约，如果环境受到严重的污染、资源受到破坏，势必也影响到经济的发展。,我们不能因为为保护环境、维持生态平衡，而主张实行经济停滞发展方针，即所谓的经济“零增长”；也不能先发展经济后治理环境污染，以牺牲环境来谋求经济的发
14、展。同时环境污染如果没有经济的基础的支持，就得不到有效的治理。所以经济发展了，又为保护环境和改善环境创造了经济的技术条件。,B.预防为主、防治结合、综合治理的原则预防为主是解决环境问题的一个重要途径。近百年来，世界各国主要是发达国家的环境保护工作，经历了环境污染的限制阶段、“三废”治理阶段、综合防治阶段、规划管理阶段等四个发展阶段。可见发达国家在环境保护上走了很多弯路，付出了很沉重的代价。我国的环境保护也有相同的教训，很多地方已产生了较为严重的环境污染和生态破坏问题，就要采取有效的措施进行积极治理。,对于治理环境污染和生态的破坏要采取防治结合、治中有防、防中有治的办法。同时，环境保护应冲破以环
15、境论环境的狭隘观点，应把环境与人口、资源和发展联系在一起，从整体上来解决环境污染和生态破坏问题。同时应采取各种有效的手段，包括经济、行政、法律、技术、教育等手段，对环境污染和生态破坏进行综合防治。,C.污染者付费的原则污染者付费原则，在我国的环境保护法中称为“谁开发、谁保护”，“谁污染、谁治理”原则。自然资源的保护涉及面广，不可能由环境保护部门包下来，因此，开发利用自然资源的单位和个人对森林、草原、土地、水体、大气等资源，不但有依法开发利用的权利，而且还负有依法管理和保护的责任。只有这样，才能有效地保护自然环境和自然资源，防止生态系统的失调和破坏，也才能做到合理开发利用自然资源，为经济的可持续
16、发展创造有利的条件。,凡是对环境造成污染，对资源造成破坏的企事业单位和个人，都应该根据法律的有关规定，承担防治环境污染，保护自然资源的责任，都应支付防治污染、保护资源所需的费用，这是排污者理所应当负起治理污染的责任。,D.政府对环境质量负责的原则实行谁污染、谁治理的原则，并不排除污染单位的上级主管部门和环境保护部门治理环境污染的责任。环境保护是一项涉及政治、经济、技术、社会各方面的复杂而又艰巨的任务，是我国的基本国策，关系到国家和人民的长远利益，解决这种事关全局、综合性很强的问题，只有政府才有这样的职能解决它。污染单位的上级主管部门必须支持和帮助所属企业对已经造成的环境污染进行积极治理，同时在
17、必要的情况下要给予经济上和技术上的帮助。,环境保护部门也要检查和督促污染单位治理污染，并负责组织协调区域性环境污染的综合治理，把单项治理和区域的综合治理结合起来，以达到有效地、合理地防治环境污染。保护和改善本地区的环境质量，实现国家制订的环境目标。,E.依靠群众保护环境的原则 环境质量的好坏关系到广大群众的切身利益，因此保护环境不受污染危害，不仅是公民的义务，也是公民的权利。因此，每个公民都有了解环境状况、参与保护环境的权利。在环境保护工作中，组织和发动群众对污染环境、破坏资源和破坏生态的行为进行监督和检举，组织群众参加并依靠他们加强环境管理活动，使我国的环境保护工作真正做到“公众参与、公众监
18、督”，把环境保护事业变成全民的事业。,F.奖励和惩罚相结合的原则我国的环保法不仅要对违法者给予惩罚，依法追究法律责任，给予必要的法律制裁；而且还要对保护资源和对环保有功者给予相应的奖励，做到赏罚分明，通过这条原则，加强环境保护工作。,7.1.6 1992年以来我国环境保护立法简介,A.法律的制定和修改,B.跨地区的行政法规和政策性文件,C.有关部门的行政法规,7.2环境管理和环境教育,7.2.1环境管理联合国于1972年6月5日在瑞典斯德哥尔摩召开了第一次人类环境会议，通过了人类环境宣言，并决定建立一个新机构-联合国环境规划署（UNEP）。1974年，UNEP和联合国贸易与发展会议（UNCTA
19、D）在墨西哥召开“资源利用、环境与发展战略方针”专题研讨会。,会上形成三点共识：全人类的一切基本需要应当得到满足；要进行发展以满足基本需要，但不能超出生物圈的容许权限；协调这两个目标的方法即环境管理。“环境管理”概念这样便首 次被正式提出。同年，休埃尔在其环境管理一书中指出：“环境管理是对损害人类自然环境质量的人为活动（特别是损害气、水和陆地外貌质量的人为活动）施加影响。”他特别说明，所谓“施加影响”系指“多人协同的活动，以求创造一种美学上会令人愉快、经济上可以持续发展、身体上有益于健康的环境所作出的自觉的、系统的努力”。,显然，环境管理概念受到环境科学、管理理论、经济学理论和法学理论这四方面
20、不断发展的巨大影响。因此，环境管理的涵义也在不断经历着变化与发展。20多年来，环境保护经历了从消极的“公害治理”与应对“全球性环境问题”（如臭氧层耗损、全球变暖、生物多样性消失、荒漠化、海洋污染等）到着手实施“可持续发展”的阶段；管理理论从“管理科学”和“行为科学”这两大流派分别发展到同“系统理论”结合而形成“系统管理理论”，从“双因素论”到“多因素论”，从“封闭系统”到“开放系统”；,经济学也经历了围绕罗马俱乐部的“零增长”论到新古典经济学派的“自我限制”论与美国经济学家鲍尔丁的“宇宙飞船经济”论的变迁，并在福利经济学、发展经济学的基础上发展形成了环境经济学理论；同时，围绕全球性环境问题，法
21、学理论也有很大的发展。,（一）环境管理的基本概念狭义的环境管理，主要是指采取各种措施控制污染的行为，例如通过制定法律、法规和标准，实施各种有利于环境保护的方针、政策，控制各种污染物的排放。这种狭义的环境管理只是单一地去考察环境问题，并没有从环境与发展的高度，从国家经济社会发展战略和发展计划的高度来管理环境。因此，狭义的环境管理并不能从根本上解决好管理环境的问题，只能在一定的历史条件下，在一定范围内起到有限的作用。,随着环境问题的发展，尤其是人们对环境问题认识的不断提高，狭义的环境管理已经不能满足环境保护事业的需要，人们已普遍认识到，要从根本上解决环境问题，必须从经济社会发展战略的高度去采取对策
22、和制定措施。因此，环境管理的内容就大大扩展了，要求也大大提高了，从而逐渐形成了广义的环境管理。,所谓广义的环境管理是指运用经济、法律、技术、行政、教育等手段，限制人类损害环境质量的活动，通过全面规划使经济发展与环境相协调，达到既要发展经济满足人类的基本需要又不超出环境的容许极限。广义的环境管理的核心就是实施经济社会与环境的协调发展。很显然，要实现这一目的单靠环保部门是不行的，只有靠政府才能真正实现协调发展战略。因此，广义的环境管理是政府在实施经济、社会发展战略中的一个重要组成部分，是政府的一项基本职能。,（二）环境管理的理论基础A.生态学理论生态学理论包括自然生态系统（由各种各样的生物物种、群
23、落及其环境构成，小如一滴水、一片草地，大如江河、湖海、森林、草原乃至生物圈）及其功能、人工生态系统、系统功能协调、生物多样性、生态平衡等。,B.管理理论管理理论包括系统管理理论（系统工程、系统分析、环境系统分析、系统预测、系统决策等）和工商管理理论。C.经济学理论经济学理论包括环境资源的稀缺性和资源的资本化管理、环境资源的供给与需求、供求弹性、均衡理论、外部性理论及其管理策略（税费、市场、法制、规划、绿色账户等）。,D.法学理论法学理论包括环境权、环境损害的责任与赔偿及其复原、国家主权与全球性环境问题及全球资源管理等。,（三）环境管理的内容 从广义上讲，环境管理的内容可从两个方面来划分。A.环
24、境管理的性质（1）环境规划与计划管理 首先是制定好环境规划，使之成为经济社会发展规划的有机组成部分，然后是执行环境规划，用规划指导环境保护工作，并根据实际情况检查和调整环境规划。,（2）污染源管理污染源管理包括点源管理与面源管理。不仅是消极地进行“末端治理”，更要积极地推行“清洁生产”。其中，特别要针对污染者的特点，实施有效的法规和经济政策手段。,（3）环境质量管理环境管理的核心是保护和改善环境质量。环境质量管理是为了保持人类生存与健康所必需的环境质量而进行的各项管理工作。通过调查、监测、评价、研究、确立目标、制定规划与计划之后，要科学地组织人力、物力去逐步实现目标。实施中，要经常进行对照检查
25、，采取措施纠正偏差。,（4）环境技术管理通过制定技术标准、技术规程、技术政策以及技术发展方向、技术路线、生产工艺和污染防治技术进行环境经济评价，以协调技术经济发展与环境保护的关系，使科学技术的发展既能促进经济不断发展，又能保护好环境。,B.环境管理的范围（1）资源（生态）管理资源（生态）管理包括可再生的与不可再生的各种自然资源的管理。如水资源、海洋资源、土地资源、矿藏资源、森林资源、草原资源、生物资源、能源等的保护与可持续利用。（2）区域环境管理区域环境管理主要是指协调区域经济发展目标与环境目标，进行环境影响预测，制定区域环境规划等，包括整个国土的环境管理、经济协作区和省、自治区的环境管理、城
26、市环境管理以及水域环境管理等。,（3）部门环境管理部门环境管理包括工业（如冶金、化工、轻工等）、农业、能源、交通、商业、医疗、建筑业及企业环境管理等。,（四）环境管理的特点 环境管理有三个显著的特点，即综合性、区域性和公众性。（1）综合性环境管理是环境科学与管理科学、管理工程学交叉渗透的产物，具有高度的综合性。主要表现在其对象和内容的综合性以及管理手段的综合性。,（2）区域性环境问题由于自然背景、人类活动方式、经济发展水平和环境质量标准的差异，存在着明显的区域性，这就决定了环境管理必须根据区域环境特征，因地制宜采取不同的措施，以地区为主进行环境管理。（3）公众性环境问题如果没有公众的合作是难于
27、解决的。要解决环境问题，不能单凭技术，还必须通过环境教育，使人们认识到必须保护和合理利用环境资源。只有公众的积极参与和舆论的强大监督，才能搞好环境管理，成功地改善环境。,（五）环境管理的基本职能所谓职能是指人、事物或机构所应有的作用。环境管理的基本职能有三条，这就是规划、协调和监督。也就是说，环境管理这项事务和环境管理机构在环境保护事业中，应起到规划、协调和监督三方面作用。,A.规划环境规划是指对一定时期内环境保护目标和措施所做出的规定。编制环境规划是环境管理的一项职能。已经批准的环境规划，又是环境管理的重要依据。实行环境管理，也就是通过实施环境规划，使经济发展和环境保护相协调，达到既要发展经
28、济、满足人类不断增长的基本要求，又要限制人类损害环境质量的行为，使环境质量得到保护和改善。,B.协调环保事业涉及各行各业，搞好环境保护必须依靠各地区、各部门，这就是环境管理的广泛性和群众性。环境又是一个整体，各项环保工作都存在着有机联系。在一个地域内，各行各业又必须在统一的方针、政策、法规、标准和规划的指导下进行，这就是环境管理的区域性和综合性。基于环境管理的这些特点，要求有一个部门，进行统一组织协调，把各地区、各部门、各单位都推动起来，按照统一的目标要求，做好各自范围内的环境保护工作。,可见，组织协调是环境管理的一项重要职能，特别是对解决一些跨地区、跨部门的环境问题，搞好协调就更为重要。,C
29、.监督环境监督是指对环境质量的监测和对一切影响环境质量行为的监察。我们在这里强调的主要是后者，即对危害环境行为的监察和对保护环境行为的督促。对环境质量的监测主要由各项环境监测机关实施。实行切实有效的监督是把环境规划付诸实施的重要保证，没有强有力的监督，即使有了法律和规划，进行了协调也是难以实现的。特别是在我国社会上目前还存在着有法不依、执法不严的情况下，实行监督就尤为重要。,我们之所以实行环境监督，还因为环境法规的实施具有以下三个特点：一是环境法的制约对象不单是公民个人，还包含许多机关、团体、企事业单位，还涉及到政府的一些决策者；二是保护和改善环境还受到经济实力和技术条件制约，使环境法的实施难
30、度更大；三是虽然我国环境法规已授予各级环保部门环境监督权，但实际上因受现行体制等条件限制还难以很好地行使这一权力。因此，强化环境监督是当前深化改革、转变职能，改善环保工作的一项迫切任务。,环境监督的目的是为了维护和保障公民的环境权，即公民在良好适宜的环境里生存与发展的权利。维护环境权的实质是维护人民群众的切身利益，包括子孙后代的长远利益。这种利益是通过符合一定标准的环境质量来体现的。所以，环境监督的基本任务是通过监督来维护和改善环境质量。,环境监督的内容包括：监督环境政策、法律，规定和标准的实施；监督环保规划、计划的实行；监督各有关部门所担负的环保工作的执行情况。,目前由环保部门行使的环境监督
31、权主要有建设项目环境管理权和区域与单位排污监察权。前者主要包括：环境影响报告书（表）审批权；“三同时”制度监察权；项目验收投产审查权；排污许可申报审批权；征收排污费权；向政府提出限期治理或其他处置权；对其他有关事宜、案件进行审查并提出处理意见权。,环境监督应集中力量紧紧围绕着改善环境质量这个中心，针对主要环境问题进行。目前监督的重点是认真实行建设项目的环境影响报告书制度、“三同时”制度、排污许可申报制度和排污收费制度。,（六）环境管理的基本手段A.法律手段法律手段是环境管理的一个最基本的手段，依法管理环境是控制并消除污染、保障自然资源合理利用并维护生态平衡的重要措施。目前，我国已初步形成了由国
32、家宪法、环境保护法与环境保护有关的相关法、环境保护单行法和环保法规等组成的环境保护法律体系。一个有法必依、执法必严、违法必究的环境保护执法风气已在全国逐步形成。,B.经济手段经济手段是指运用经济杠杆、经济规律和市场经济理论促进和诱导人们的生产、生活活动遵循环境保护和生态建设的基本要求。例如国家实行的排污收费、综合利用利润提成、污染损失赔偿等就属于环境管理中的经济手段。,C.技术手段技术手段是借助那些既能提高生产率又能把对环境的污染和生态的破坏控制到最小限度的技术以及先进的污染治理技术等来达到保护环境的目的。例如国家制定的环境保护技术政策推广的环境保护最佳实用技术等就属于环境管理中的技术手段。D
33、.行政手段行政手段是指国家通过各级行政管理机关，根据国家的有关环境保护方针政策、法律法规和标准而实施的环境管理措施。例如对污染严重而又难以治理的企业实行的关、停、并、转、迁就属于环境管理中的行政手段。,E.教育手段教育手段是指通过基础的、专业的和社会的环境教育，不断提高环保人员的业务水平和社会公民的环境意识，来实现科学管理环境以及提倡社会监督的环境管理措施。例如各种专业环境教育、环保岗位培训、环境社会教育等就属于环境管理中的教育手段。,（七）中国环境管理的发展历程 我国的环境管理发展历程可分为以下五个阶段。,A.摸索阶段（1949年1973年）从新中国成立到1973年以前，我国还没有明确地形成
34、环境管理的概念，在全国范围内尚未建立起环境管理体系和相应的机构，只是在一些地区和个别部门设立了“三废”管理处（或科）以及综合利用办公室等。,B.探索阶段（1973年1983年）1973年第一次全国环境保护会议以后，开始在全国范围内建立环境保护机构。但直到1978年十一届三中全会以前，环境管理仅限于对“三废”和噪声污染的管理，通过制订政策、法规和标准来控制污染。环境管理只是作为环境保护部门日常的行政工作，还没有提到各级政府的议事日程上来，与经济发展也没有结合起来，不承认环境管理是一门科学。,1978年党的十一届三中全会，把管理提高到同经济和科学技术同等重要的地位。1979年3月召开的成都全国环境
35、保护工作会议，提出了“加强全面环境管理，以管促治”的方针；同年9月，颁布了中华人民共和国环境保护法（试行）。从此，环境管理进入了法制阶段，开始有了全面环境管理的概念。,1982年12月在南京召开了全国环境保护工作会议，会议提出：环境管理是从宏观上、战略上和规划上研究解决环境问题；经济建设与环境建设协调发展、同步前进。1983年第二次全国环境保护会议提出了“三同步”、“三统一”的战略方针，至此，环境管理的概念已经形成，环境管理作为环境科学的一个重要分支学科已被人们接受。,这一阶段环境管理主要是以治理污染为中心，是在“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”
36、的环境保护工作方针的指导下逐步开展起来的。管理部门的任务是统筹规划、全面安排、组织实施、检查督促。但是在实际工作中，对环境管理部门统筹规划和督促检查的职能发挥得不够，认为环境管理部门最重要的任务就是要组织环境污染的治理工作。,在此期间，国家环保部门组织了官厅水库、白洋淀、蓟运河、渤海、黄海水质污染的治理以及沈阳、淄博等城市环境污染的治理。各省市也组织了以消烟除尘为主要内容的锅炉改造和工业污染的治理。环境管理部门通过组织污染治理，解决了一些群众反映强烈的环境污染问题。,在组织环境污染的治理过程中，各级环境管理部门开始逐步认识到转变职能和分清环境保护责任的重要性。污染物是由工业企业、事业单位以及各
37、机关团体排放的，如果他们缺乏治理环境污染的积极性，把责任推给政府和社会，不仅治理污染的资金难以筹集，而且环境污染也将防不胜防、治不胜治。,老的污染治理了，新的污染又出现了，正是基于这种认识，在1979年颁布的中华人民共和国环境保护法（试行）中，明确规定了“谁污染谁治理”的政策，从而明确了环境保护的责任，这是我国环境管理思想的重大转变。,总之，这一阶段我国的环境保护事业开始起步，实现了思想认识的转变，大力开展了以调整布局和技术改革为核心、以防治工业污染为重点的环境污染防治工作，并开始探索有中国特色的环境保护道路，为全面开创中国环境保护事业奠定了坚实基础。我国的环境保护虽取得了很大的成绩，但还没有
38、真正从宏观上理顺经济建设与环境保护的关系。曾经提出的一些环境保护目标在一定程度上偏高，脱离了中国的国情，而且措施不具体。环境保护虽已纳入国家计划，但并没有真正得到同步实施，环境监督管理力量还比较薄弱，强化环境管理已迫在眉睫。,C.开拓阶段（1983年1989年）1983年召开的第二次全国环境保护会议明确指出，环境保护是我国的一项基本国策，同时制定了“同步发展”的指导方针，并形成了以强化环境管理为主体的三大政策体系。这个政策体系的基本精神就是从单纯的环境污染治理转变到以防为主和防治结合。这标志着我国环境管理思想开始逐步走向成熟，摸索到了适合我国环境保护的方针和政策。在上述方针和政策的指导下，随着
39、环境管理思想、职能和工作重点的转变，我国工业企业的环境污染治理和城市环境污染的综合防治都取得了很大的进展。,环境管理的职能由注意微观管理向注意宏观管理的方向转变。各级环境管理部门结合生产布局、产业结构、产品结构和技术结构的调整，积极配合有关部门，从发展经济和保护环境的需要出发、对布局不合理、能源资源浪费大、环境污染严重的产业和产品实行了关、停、并、转、迁等措施，取得了比较明显的效果。,总之，这一阶段我国的环境保护事业得到了飞速的发展，这主要表现在：明确了环境保护在经济、社会发展中的战略地位；确立了以强化环境管理为核心的“三大”环保政策体系；加强了环境保护立法和执法；确立了协调发展战略；合理制定
40、并调整了环境保护目标；抓住了行政首长的环境保护责任这一关键。,这个时期我国在环境保护的一些具体措施上，尤其是在如何使环境管理工作 上新台阶的问题上，还缺乏强有力的对策。随着改革开放政策的不断深化，迫切需要我国建立环境保护工作的新秩序。,D.发展阶段（1989年1994年）1989年召开的第三次全国环境保护会议，会议提出在继续运用“三大法宝”的基础 上，为了使环境管理上新台阶，将全力推行环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、排放污染物许可证制、污染集中控制和限期治理等五项新制度。这些制度在环境管理工作的实践中已被证明是行之有效的，推动了环境管理迈上新台阶。,总之，这一阶段我国的环境保护事
41、业已经进入了全面发展的时期，这主要表现在：坚持以强化环境管理为中心，全面推行五项环境管理制度和措施；加强环境保护法制建设，依法保护环境；大力推进科技进步，积极发展环保产业；积极防治工业污染，不断深化城乡环境综合整治；切实将环境保护纳入国民经济发展计划，实现新的协调发展战略。,E.新阶段（1994年至今）1994年3月国务院批准了中国21世纪议程中国世纪人口、环境与发展白皮书，它将环境问题与人口、资源、发展等问题一起统筹考虑，把可持续发展原则贯穿到各个领域。1996年3月八届全国人大会议审 议通过了关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要，明确了要实行经济体制和经济增长方式这两
42、个根本转变，把科教兴国和可持续发展作为两项基本战略。1996年9月国务院批准了全国主要污染物排放总量控制计划。以上工作表明，我国的可持续发展战略正渗透到各个方面的工作中。,7.2.2 环境教育,环境教育既不同于部门教育又不同于行业教育，而是对人的一种素质教育。因此，环境教育不仅是环境保护事业的重要组成部分，而且是教育事业的一个重要组成部分。环境教育可以分为四个部分：环境保护专业教育、社会教育、中小学环境教育及环境保护系统在职干部的培训。开展环境教育，提高全民族环境意识，已受到越来越多的重视。,（一）环境教育的目的和任务（1）培养和造就消除环境污染和防治生态破坏、改善和创造高质量的生产和生活环境
43、所需的各种专门人才，以及具有环境保护与持续发展综合决策和管理能力的各层次管理人才。（2）培养广大人民群众自觉保护环境的道德风尚，提高全民族的环境和发展意识。,（二）我国环境教育现状A.环境保护事业人才的培养环境保护事业人才的培养，包括环境保护事业教育和环境保护系统在职干部的培训。经过近30年的努力，在全国范围内已经形成初具规模、学科配套的环境科研系统，各级各类科研机构已拥有数万名高、中级环境保护科技人才。从环境保护人才需求来看，今后一个相当长的时间内，中国需要大量的环境保护专业技术人员。,中国大量环境问题是由于管理不当造成的，环境管理是专业技术要求高、政策综合性强的工作，直接关系到持续发展的重
44、大问题的设计、实施。因此，培养众多具有环境保护与持续发展综合决策和管理能力的各层次管理人才至关重要。,通过20余年的环保专业教育，我国培养了大批环境专业的人才。到目前为止，全国已有140所高等院校开办了206个本科环境专业类，每年招收10000多人，在校环境类本科生达3万多人，研究生5000多人。但毕业后从事环境的学生并不多。即使从事环境类本科生了本专业的工作，也未必能够发挥应有的才能。所以目前急需对这部分人力资源进行合理的管理、规划和开发，为中国的环境保护事业作出应有的贡献。,我国的环境保护事业是我国一项新兴的事业，环保战线上的大批干部都是从其他行业转过来的，他们大部分都未受过专业的环境教育
45、，因此很难适应日益发展的环境保护事业的需要，所以对环境保护系统在职干部的培训显得极为重要。通过环保干部的岗位培训、继续教育和学历教育，从而提高环保队伍的素质。,B.全民环境意识教育加强环境教育，提高全民环境意识，正确认识环境及环境问题，使人的行为与环境相协调，并使自己能自觉地参与保护环境的行动，这是解决环境问题的根本途径。当前世界各国都在重视环境教育问题，究其原因有三：环境教育是一种终身教育；可持续发展战略要求人们应有节制地消费；国内环境保护的严峻形势。,环境意识不仅是科学意识和道德意识，也是现代意识和艺术意识的重要内容。缺乏环境意识，就不可能揭示和实现人与环境的对立统一的关系。,我国从197
46、3年以来，为了提高全民族的环境意识，从中央到地方，从城市到农村，从政府机关到学校和学术团体，从工厂到事业单位，都采取了形式多样的环境教育，取得了良好的社会效果。,通过幼儿园、中小学的环境教育，增强了年轻一代的环境意识。自1979年起，广东、浙江、辽宁、黑龙江、甘肃、上海、北京等地进行了中小学的环境教育试点。20多年来，随着环保事业的进一步深入，各地区中小学和幼儿园的环境教育有了很大的发展。同时在中等专业技术学校和高等学校，非环境专业的学生也开设了相应的环境教育课程，特别是与环境保护密切相关的专业如能源、化工等专业，环境保护已成为大学生的必修课。在很多学校，环境科学基础知识的介绍已成为全校性的课
47、程。,有些国家已经颁布了环境教育法，我国也正在着手研究制定关于环境教育的规定或条例，使环境教育逐步走向法制轨道。总之，环境教育是保护环境、维护生态平衡、实现可持续发展的根本性措施之一。加强环境教育既是环境保护工作者的一项基本职责，同时也是教育工作者特别是幼儿、中小学教育工作者的一项基本任务。,（三）我国环境教育要做的工作A.环境专业教育我国环境专业教育取得了一定的成绩，但起步较晚，基础薄弱，学历专业结构分布不均衡，与环境保护事业发展和持续发展新形势的要求相比，尚存在一定的差距。为适应并适当超前于国家经济建设和环保事业发展的需要，有计划、有步骤、全方位、多层次地发展高等院校和职业技术学校的环境保
48、护专业教育刻不容缓。,今后我国环境专业教育应在以下几个方面开展工作：（1）根据国民经济建设和环境事业发展的需求，进一步搞好环境保护专业人才的预测和专业结构调查，制定面向未来、面向世界、面向我国环境保护事业实际的环境专业教育的发展战略和中、长期总体发展规划及年度计划，将环境教育纳入到整个教育事业发展规划和计划中。,（2）相对稳定环境专业教育总体规模，适当扩大招生名额，调整环境类专业结构和学历结构，保持一定数量高层次环境科技人员的培养和环境理论基础专业学科的发展；加强工程技术规划管理专业方向和大专程度学生的培养教育工作，有分工、多层次、集中力量办好一批重点大中专院校和重点学科。（3）加强环境专业教
49、育的教材建设，尽快组织编写、审定、出版发行并推荐一批反映我国环境问题复杂多样性和地域差别、先进新颖的知识技术、突出和体现持续发展思想、益于培养综合人才的适用教材，并发展图书资料与文学教材配合的声像教材。,（4）通过多种方式组织教师培训，提高环境专业师资队伍的学术水平和工作能力，创造机会和条件对高等院校、职业技术学校从事环境专业教育的中、青年骨干教师，进行有计划更新知识、及时跟踪、吸收国内外环境科学技术新发展、新动向的学习考察活动。,（5）改革教育结构、教学内容及升学、考试制度，倡导行之有效的教育方法和发展促进环境专业教育工作的新教学方法，不断提高教学质量。（6）筹建环境教育研究机构，加强环境教
50、育理论方法、环境教育规划、环境教育与其他学科相关性及环境教育、环境专业教育体系研究等，使我国环境专业教育，管理工作逐步走上系统化、正规化和科学化的轨道。,（7）建立环境专业教育工作信息网，增强环境专业教育的信息联系和社会服务。（8）加强国内国际环境教育的交流合作，组织教师与学生参加环境科学技术和环境教育学术研讨、交流活动，广泛发展国际联系，通过邀请国外专家学者（包括海外留学人员）讲课，举办国际会议，建立国际姐妹学校，联合培养项目合作，出国学习进修等，积极开展环境教育领域内的国际合作交流，促进环境保护人才的培养成长和环境教育事业的发展。,B.在职环境人员的专业培训 我国工矿企业的环保专业人才密度
