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1、城乡规划法第64条执行中的问题与对策研究一从关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见谈起摘要：通过解读关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见的内容,详细讨论了对城乡规划法第64条相关内容的理解。区分了“尚可“和“无法”采取改正措施以消除对规划实施的影响两种情形,并提出各自的处理流程;提出与当前一些学者和从业人员观点不同的看法,强调要重视改正和拆除等措施以消除对规划实施的影响,认为拆除应作为“无法”情形下的首位处理措施,将罚款作为辅助管理手段;提出应当严格限定补办手续的应用范围。一、研究背景2008年1月1日起施行的城乡规划法相比城市规划法，加大了法律责任的笔墨，对不同违法主体设计了相应的处罚
2、条款，对于规范城乡规划建设行为、加大对违法建设的威慑和惩罚力度起到了一定的效果。但是在执行中，由于部分处罚条款中的概念和内涵界定不明确，使得执法人员难以把握，尤其是作为规划执法主要依据的城乡规划法第64条，地方普遍感到较难把握，在一定程度上造成了执法不公、执法不严。鉴于此，住房和城乡建设部于2012年出台了关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见（以下简称指导意见），旨在理清思路，统一业界对第64条的理解，促进地方规划主管部门规范执法、从严执法。指导意见施行至今已有近两年时间，一些学者对指导意见发表了各种观点，实践中一些地方执法者对指导意见的理解存在一定偏差。本文尝试通过介绍指导意见主要观点的
3、形成过程来帮助准确理解指导意见本意，并谈谈与部分学者一些不同的观点，供从业者参考。二、第64条在应用中的问题：“尚可”和“无法”两种情形的界定是关键城乡规划领域最普遍的违法行为，主要是建设单位的违法建设行为，而城乡规划法第64条所定位的“未取得或者未按照建设工程规划许可证进行建设的”，是违法建设行为在城市规划区内的概括表现。因此，第64条是规划执法中最常用的依据。第64条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价5%以上10%以下的罚款；无法采取
4、改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下的罚款。第64条内含三句话，分别用分号隔开，但并不是并列关系，第一句和二、三句是递进关系，二、三句之间是并列关系。结合城乡规划法第68条设定的行政强制措施，本文用流程图来表示第64条所规定的行政措施的关系和层次。从图1可以看出对于违法建设，不论是未取得工程证还是未按照工程证的规定进行建设的，首先都是责令停止建设，如果不停止建设的可以采用查封施工现场的强制措施。然后，分为“尚可”和“无法”采取改正措施消除对规划实施影响的两种情形，分别设定了处理措施。对于“尚可”的情形，采取“限期改正”、“处建设工程造价
5、5%以上10%以下的罚款”的措施。对于“无法”的情形，又分为两种情况，可以拆除的“限期拆除”，不能拆除的“没收实物或违法收入”，同时两种情况“可以并处建设工程造价10%以下的罚款二第64条寥寥几行字，就已经产生了如何区分“尚可”和“无法”情形、何种情况为不能拆除、没收实物如何进行、违法收入和建设工程造价如何计算等执行中需要把握的概念和问题。由于对“尚可”和“无法”情形的惩罚措施差异很大，如何区分这两者是本条的关键。而城乡规划法和中华人民共和国城乡规划法解说对此没有明确界定，一些地方大多将违法建设行为视为“尚可”的情形，仅处以罚款等相对较轻的处罚，削弱了处罚力度。对于不能拆除、没收实物、违法收入
6、、建设工程造价等概念内涵没有明确界定，各地在执法过程中自行把握罚款或者没收的尺度，导致执法不一。这些不确定性，带来不同地方甚至一个地方不同项目的执法、程序和结果不统一。不少地方出现了以罚款代替改正、以罚款代替拆除等现象，严重损害了城乡规划的严肃性和权威性。研究执法依据问题，应当从实践中来到实践中去。指导意见的形成正是按此路径：了解各地当前对上述疑难点的理解和做法，并进行利弊分析；从现有的规划管理经验、政策要求出发设计对64条的细化内容；通过多轮调研和多方反复征求意见，确定最终思路。指导意见共15条，内容包括一些概念界定和对处理流程的细化，其中最主要的是对“尚可”和“无法”两种情况的界定以及对两
7、种情况的处理措施。三、实践中对“尚可”和“无法”两种情形的区分与指导意见采用的思路了解各地对“尚可”和“无法”区分标准的把握，发现实践中大致可以分为三类：主观判断式、列举式和流程管理式。1.主观判断式主观判断式是指执法者对“尚可”和“无法”的情形没有作出更细化的规定,只是根据技术条件和技术手段，结合自己的主观认识来判断违法建设是“尚可”还是“无法”的情形。这种情况下的执法依据和结果实际上就是执法者说了算，或者说规划局长说了算，使规划执法难以得到有效的制约和规范，直接带来执法不公、执法不严的问题，且目前还缺少监督机制，也是最原始粗放的管法，在一-些县（市）规划部门还存在。2冽举式列举式是指，通过
8、罗列具体情形的方式来说明问题。做法有两种，一种是列举“尚可”情形，“尚可”以外的就是“无法”情形；一种是列举“无法”的情形，“无法”情形以外的就是“尚可”情形。在一些省、自治区的城乡规划条例中对64条的细化处理有不少采用列举式。山西省城乡规划条例、贵州省城乡规划条例详细规定了“尚可”情形的条件。“尚可采取改正措施的违法建设工程，应当符合下列条件：（1）处于城乡规划确定的建设用地范围内的，且不影响控制性详细规划实施的；（2）不危害公共安全、公共卫生，不影响基础设施和公共服务设施正常运行的；（3）不违反城乡规划确定的自然与历史文化资源保护要求的；（4）没有引起相邻纠纷、不良社会影响的，或者经过改正
9、后可以消除的；（5）其他J列举“无法”的情形，如浙江省城乡规划条例和江苏省城乡规划条例,“有下列行为之一的，应当认定为无法采取改正措施消除影响的情形：（1）超过建设工程规划许可证确定的建筑面积（计算容积率部分）且超出合理误差范围的；超过建设工程规划许可证确定的建筑高度且超出合理误差范围的；（3）侵占城市道路、消防通道、广场、公共绿地等公共设施、公众场所用地的；（4）在已竣工验收的建设工程用地范围内或者利用建设工程擅自新建、搭建建筑物、构筑物的；（5）其他。”列举式有一定的优势，能把违法现象与执法依据对应起来，帮助执法者对症下药、对症处罚；但也有一定的局限性，比如实践中的违法情形千差万别，列举式
10、无法一一穷尽所有的情形，挂一漏万。另外罗列的一些情形仍然需要主观的理解，例如怎样界定相邻纠纷、不良社会影响。3.管理流程式建设项目只有进入规划管理的流程，已经向规划主管部门申请并且取得了规划许可，同时违反规划的情况是可以改正的，建设工程才有可能是“尚可”情形。如果建设项目连规划许可都没有申请,完全不顾规划管理的要求，那么就视为“无法”情形。这种做法在直辖市和一些大城市较常见。这三种做法相比之下，最严格也最有明确界限的做法是流程管理式。综合考虑，本着从严管理的思路，指导意见主要采用了这种方式：“第四条违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（1）取得建设工程规
11、划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的；未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的对于第一项可分两步看，第一步，建设单位已经申领了建设工程规划许可证，也就是在施工许可之前规划管理的流程已经全部完成。第二步,建设单位没有完全按证建设，但通过局部拆除等整改措施之后，能够使项目符合建设工程规划许可证的要求。也就是说既要进入规划管理的流程，又要在最终结果上是改正为合法情况。第二项对一些赶工期、抓上马的市政工程、
12、基础设施工程放宽到建设工程设计方案审查文件阶段，因为方案经审查后，项目的各项建设指标、布局、方案已经过规划认可。指导意见第七条是对“无法”情形的解释：“第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形J从指导意见规定来讨论什么是对规划实施的影响。笔者认为影响是两方面的，一方面是对物质空间的影响，城乡规划能否落地，能否最终得到实施；另一方面是对规划管理权威的影响，建设项目是否进入规划管理程序，服从规划管理。建设项目只有申请许可，且建设内容符合或者改正后符合规划文件要求的，才能是“尚可”的情形。没有进入管理程序的，或者虽然进入管理流程但拒不改正违法建设的，一律作为“无法”
13、情形。指导意见第四条和第七条严格限制“尚可”情形的范围，体现了从严管理的思路，旨在树立规划部门的权威，维护规划的刚性。否则，建设单位想来批就批，来不及批的就未批先干，最后交点罚款了事，只会滋生更多的违法建设。四、对“尚可”情形的处理措施明确了“尚可”和“无法”的区分标准，接下来对于“尚可”情形指导意见第五条规定了处理措施：“对尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形,按以下规定处理：（1）以书面形式责令停止建设；不停止建设的，依法查封施工现场；（2）以书面形式责令限期改正；对尚未取得建设工程规划许可证即开工建设的，同时责令其及时取得建设工程规划许可证；（3）对按期改正违法建设部分的，处建设工程
14、造价5%的罚款；对逾期不改正的，依法采取强制拆除等措施，并处建设工程造价10%的罚款。违法行为轻微并及时自行纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚J该条主要按照第64条的规定，并在程序上做了一些细化，如要求书面形式作出责令停止建设和限期改正的行政措施。就第一款第二项限期改正的情况，实践中比较多的是建设工程超面积建设、平面位移、历史风貌保护区里立面风格不符合要求、公建配备不够、停车场与出入口位置不对等，相应改正的内容就是局部拆除、修改立面、完善配套、拆改建构筑物等。限期改正的措施在技术层面都是相对较容易完成的，并且建设单位主观上也积极主动地采取了改正措施。针对虽然已经报批了建设工程设计方案，但还
15、没有领建设工程规划许可证的一些项目，执法机关责令限期改正还包括责令及时申领建设工程规划许可证。建设工程规划许可证作为一项规划许可，依申请才作为，建设单位不提出申请，规划部门就无法发放。但不作出许可的话，城乡规划就不能形成闭合管理。所以将责令限期申领建设工程规划许可证作为限期改正的内容之一。第一款第三项内容规定，对于按期改正的，按低限处以罚款。对于逾期不改正的第64条并不明确。通过参考实践做法如北京市禁止违法建设若干规定，对于逾期不改正的情形，特别是逾期不局部拆除的，指导意见规定转入强制拆除的处理程序，依法采取强制拆除措施，并处高限罚款。本条第二款规定主要依据行政处罚法第29条，即鼓励违法者主动
16、按期纠错，自行改正，不增加行政成本，这对拆违工作很重要。这样的制度设计，就是要鼓励当事人按期改正，当事人如果不按期改正，要被强拆，还要从重处罚。五、对“无法”情形的处理措施第八条“对无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形,按以下规定处理：以书面形式责令停止建设；不停止建设的，依法查封施工现场；（2）对存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体，依法下发限期拆除决定书；（3）对按期拆除的，不予罚款；对逾期不拆除的，依法强制拆除，并处建设工程造价10%的罚款；（4）对不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下的罚款对“无法”情形开展拆除的范围是建筑物构筑物的单体，也就是存在问
17、题的整栋楼，因为根据前面界定的“无法”情形，是建设工程没有申领工程证或没有通过建设方案审查的，整个单体都是违法的，所以要拆也是拆整栋楼。第64条对于“无法”情形的罚款，是“可以并处建设工程造价10%以下的罚款”，本条第三项规定：对于按期拆除的，不予罚款；逾期不拆除的，依法强制拆除，并处高限罚款。这样的规定与前述“尚可”情形的意图是一样的，鼓励违法者及时自行拆除。自行拆除不罚款；不拆的，最终被强拆，因为这种情况下对规划实施造成了更大的危害以及不良的社会影响，所以要加重违法成本。本条第四项对不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下的罚款。指导意见第九条界定了不能拆除的情形是
18、指拆除违法建设可能影响相邻建筑安全、损害无过错利害关系人合法权益或对公共利益造成重大损害的情形。从现代工程技术角度看，几乎没有不能拆除的情形，无非是施工的技术和成本问题。但是实践中，有一些涉及社会稳定的情况，比如一些违法建筑出售之后，老百姓已经入住，或者其他一些会对公共利益造成重大损害的情形，可以将他们列为无法拆除的情形。这是尊重合法物权，保护私有财产的体现。当然如果在实践应用中，经过采取有效措施能够保障相邻建筑安全，或者经过协商无过错利害关系人能够接受违法当事人的赔偿的，对于违法建筑还是要尽量拆除，避免违法者借助一些当事人给执法机关施加压力。总之应以消除对规划实施的影响为目的，应拆尽拆，切实
19、维护城乡规划的严肃性和权威性。六、对几个问题的不同看法一些学者和从业者对第64条的应用以及指导意见提出了一些看法，本文结合指导意见对其中的一些看法提出不同的理解。L拆除与没收的先后关系邓巍认为第64条将拆除措施优先于没收不妥。理由主要是：该规定违反了行政比例原则，可能导致社会资源的浪费。本文认为第64条将拆除作为“无法”情形之下首位的处理措施，体现了从严管理的思路。这也吻合我国实体法基本上形成的“以拆除为核心”的违法建筑治理思路。拆除可以使相对人违法行为造成的不利影响完全消除，使特定的空间利用状态恢复原样,而没收只改变了建筑物的权属，建造物的实物形态仍然存在,其对规划造成的不利影响仍然存在。实
20、践中，违法建设有极为负面的影响和示范效应，执法者往往因为“舍不得”个别违法建设的“蝇头小利”以及对实施拆除的繁琐程序的畏难情绪，而放弃了拆除，仅以罚款了事，结果“示范”带动了更多的违法建设如雨后春笋般冒出。保留个别违法建设所保留下来的微小社会财富远不能与其负面示范效应下损失的公共利益相比。像一些地方的屋顶别墅、一些河道泄洪区里的“河上人家”，往往一开始只是零星个别的行为，然而由于监管执法的缺位，星星之火足以燎原，违法建设大量生长，最终甚至导致失控的状态。因此，对于“无法”情形下的违法建设，拆除是第一位的，应做到应拆尽拆。结合前文所述，对规划实施的影响，包括物质空间和规划管理权威两方面，第64条
21、规定拆除措施优先于没收，无法拆除的才适用没收。指导意见第九条规定了不能拆除的情形，也就是说实施拆除并不主要考虑技术成本，而主要是考虑相邻人和无过错利害关系人的合法权益，进而对社会稳定的影响。当存在因这些方面的理由不能拆除的，才会采取没收的处罚方式。不论是拆除还是没收，都将使违法行为人丧失对违法建筑物的各项权利，而没收又分没收实物或违法收入两种情况，无法没收实物时才没收违法收入，主要限于一些违法建设销售后老百姓已经入住，同时腾退又很难执行，这种情况下应没收违法收入。指导意见第11条规定“违法收入按照新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体出售所得价款计算；出售所得价款明显低于同
22、类房地产市场价格的，处罚机关应当委托有资质的房地产评估机构评估确定二也就是应没收的违法收入要与本应没收的实物价值相当，违法收入并不像有的人理解的那样扣除建造成本，而应是全部毛收入。只有这样才能让违法者无任何利益可图。2 .对罚款问题的认识实践中存在重罚款轻改正、重罚款轻拆除、只罚款不拆除等执法不严的情况,危害了城乡规划的实施。惠建利认为第64条对于罚款10%的规定处罚力度太轻,进而导致违法者不在乎，因为违法所得利益远远大于违法成本。一些执法者过于看重罚款，将执行64条的裁量权主要关注于罚款权，如姚爱国等认为指导意见重视对第64条的一些概念界定，却没有对罚款比例区间进行细化规定，并认为规范城乡规
23、划行政处罚裁量权应当将罚款区间进行详细划分。本文认为，恰是诸如“尚可”和“无法”情形的区分、不能拆除、违法收入等概念的界定以及在实践中如何掌握，在更大程度上影响违法者承担多大的违法后果，也成为了地方规划执法中最大的裁量权来源。如果执法者都认为基于建设工程造价5%10%的罚款是很大的一项执法权，或者将罚款作为对违法建设的主要处罚手段，那也就偏离了64条的立法精神。因此指导意见并不将关注重点放在到底是罚5%还是7%抑或10%o罚款只是配合改正、拆除或者没收措施之后的一种辅助惩戒手段，严格执行64条时决无可能只采取罚款措施。且如果相关措施已经执行到位的话，罚款并不一定要进行。另外单就没收情形而言，没
24、收的实物和违法收入的价值量也会远大于罚款的数额，罚款也只应是违法成本中非常小的一部分。第64条规定罚款的计算以建设工程造价为基数。指导意见规定了对违法建设行为处以罚款，应当以新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体造价作为罚款基数。已经完成竣工结算的违法建设，应当以竣工结算价作为罚款基数；尚未完成竣工结算的违法建设，可以根据工程已完工部分的施工合同价确定罚款基数；未依法签订施工合同或者当事人提供的施工合同价明显低于市场价格的，处罚机关应当委托有资质的造价咨询机构评估确定。3 .对补办手续的认识实践中，因执法不严的问题，不少地方的违法建设在缴纳了少量的罚款后就要求规划部门补办手
25、续，没有改正或拆除即穿上了合法的外衣。违法建设行为可以分为符合规划但未批先建的程序违法，以及完全不符合规划的实体违法。一些学者和从业者纷纷提出为程序违法的建设行为补办手续的方式，认为是消除对规划实施的影响的一种措施。本文认为，城乡规划法和相关法律法规都未曾授权过补办手续，指导意见严格限定了“尚可”情形，同时也仅将补办手续严格限定在针对“尚可”情形里的已进入管理程序但未最后申请工程证的情形之下。对于其他违法情况，即使在物质空间上符合规划，如完全未进入规划管理流程，也不应通过补办手续来使其合法化。否则不论违法情节轻重都通过补办手续来消除影响，实际上成了违法建设“倒逼”规划管理部门，规划管理的严肃性
26、和权威性无从谈起。对城乡规划法第64条的语法解释及适用分析【内容提要】运用法律解释之语法解释方法，对城乡规划法第64条的公权处理规定进行逻辑结构解构后，可知，对违建行为与违建物之公权处理行为规定间并列关系的漠视，对违建物之公权处理条件规定间矛盾逻辑关系的漠视，对违建物之公权处理行为规定间选择逻辑关系的漠视，是行政主体漠视调查取证与关键事实认定而作出主要证据不足、法律适用错误乃至滥用职权之违建行政处理决定的思维原因。关键词：语法解释违建公权处理逻辑关系常理言：不明则暗，暗则生昧。法之不明，既有法上规定之不明，亦有法上规定明确，但因文法简约而产生的理解不明。若以昏昏而为公权行为，法之适用便百态纷呈
27、，民之昭昭又从何而得？“违建”行政管理，自1984年城市规划条例、1990年城市规划法、2008年城乡规划法实施以来，立法从成型走向成熟，然，公权主体对“违建”处理之规定法条（今为城乡规划法第64条）的解读却甚为模糊，所作公权行为诸多矛盾，难以令民众服从。所以，用法律解释方法解析城乡规划法第64条的逻辑结构，以使法之规定转为明确的法之思维,实为法之适用行为前之必要。一、“违建”概述违建，既可指“违建行为”，亦可指“违建物”，即违建行为下形成的建筑物、构筑物。一般言，经合法建设而原始取得的建筑物，行为人可获得国家对该建筑物的不动产登记。然，未取得不动产登记的建筑物，未必皆因违建行为而造。未取得不
28、动产登记的建筑物，分为几种情况：第一种，历史原因型，在1984城市规划条例实施前所建设的建筑物，未取得不动产登记，乃因政府未及时实施登记管理所致，故不应纳入违建物之列；第二种，情有可原型，指的是人民群众为满足生活需要，而政府又未及时履行审批职责，故群众不得已而为之的违建；第三种，有利可图型，指的是非因生活需要，而因便利、谋利的私利需要，在政府又未予及时履行指导、干预管理职责之放任态度下，愈发滋长，于是建设的诸多违建物，小至“长高长胖”型的居民阳台扩建、楼顶搭盖，大致平地拔高楼的仓库、工厂或者办公楼。从违建所违反的行政管理秩序来看，除个别较为特殊而少见的，比如违反气象、水利等管理秩序的违建，较为
29、常见的就是违反土地管理秩序、规划管理秩序的违建，后者大致又可分为两类：第一类，非法占用土地后的违建，此类违建行为由土地管理部门直接实施行政管理，相应的土地执法行为并无太多法律适用上的争议；第二类，是持有土地使用权，仅违反规划管理秩序，如未取得规划许可证而在宅基地上翻建、或者不按规划许可证所规定的内容而进行超容积率建设，此类违建行为，依城乡规划法第64条，由规划行政主体作出公权处理决定。二、句子结构之语法解释下的城乡规划法第64条逻辑结构来自官网关于城乡规划法第64条的规定：第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令
30、停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。法条是通过两个分号、一个句号而形成由三个句子组合而成的一段复句。以语法解释方法对各句进行依次分析：1 .第一句是以“的”字短语为主语部分、以“由”字句为谓语部分的单句。1.1 语法解释第一停顿句的“的”字短语是第一单句的主语部分。虽然在该“的”字短语内还套迭着不同层次的短语，但仍可以确定到，该“的”字短语的语意重点落在“进行建设”这一动词短语。根据语意判断，该“的”字短语所指代的
31、主语、或者可补出的被省略名词，应当是“人”，法律上的规定文字是“公民、法人、其他组织”，全句指向的就是违建行为人。第二停顿句是一个“由”字句，充当第一单句的谓语部分由”字句与“被”字句结构类似，均是以介词“由”、“被”引出“施事者”，而使得全句主语成为“受事者”，但两者在语义、句法和语用上有所不同：“由”字句更强调“施事者”,侧重于表达“过程”和“行为”，而“被”字句强调“受事者”，侧重于表达“结果”与“动作”。立法在规定管理职责、管理措施时，所采用的是“由”字句的句子结构。把两停顿句结合来看，第一停顿句所表述的“违建行为人”，是本句的主语，是第二停顿句中“由”字句中的动词短语“责令停止建设”
32、的“受事者”；同时第二停顿句中由“由”字引出的“行政主体”就是“责令停止建设”的“施事者二1.2 通过语法解释，第一单句可被归纳出的法律思维点：违建行为人是受事者；县级以上地方人民政府城乡规划主管部门（行政主体）是施事者；违建行为人将被施以“责令停止建设”行政命令的公权行为。请注意，第一单句对于“责令停止建设”公权实施所设定的启动条件（法律事实）仅仅是“违建行为发生“，未设定其它启动条件或者阻止条件，比如，违建行为人所声称的或者行政主体自己所认定的“违建物已封顶或未封顶二2 .第二句是增加“的”字短语为状语、省略介宾短语但仍以“由”字句为谓语的单句2.1 语法解释第一停顿句又是一个“的”字短语
33、，从“尚可采取改正措施消除对规划实施影响”的文字意义上判断，该短语所省略掉但可以确定补出的名词应当是“物（违建物）”而非“人（违建行为人）”。由于违建物与第二停顿句中的“限期改正”在情理上是不能构成主谓关系的，所以，第一停顿句的“的”字短语并非第二单句的主语。以“限期改正”为谓语部分，再根据现代汉语中的复句间主语隐现规则，可以判断出，第二单句的主语，应是第一单句的主语“违建行为人”，它和第二停顿句的“限期改正”可以构成合理的主谓关系。进一步分析，主语“违建行为人”是不会主动地、内心自发地实施“限期改正”行为，而一定是被动地、在外力作用下才会去实施“限期改正”行为，那么，这个外力作用的施事者，应
34、当就是第一单句中的“行政主体:所以，第二停顿句中还省略了介宾短语“由行政主体”，其完整句本也是一个“由”字句，即：“由行政主体限期改正”，但是，出于文字简洁的立法技术需要，所以，立法时就把这个“由”字句中的介宾短语给省略掉了。同样的原理，第三停顿句中的“处罚款”也是省略掉“由行政主体”介宾短语的“由”字句。第二句的主语与谓语部分均确定后，根据句子结构，可以判断出，第一停顿句的“的”字短语，充当的其实是该句的“表条件状语”，指的是对主语“违建行为人”施以“限期改正、处以罚款”的公权处理行为的启动条件（法律事实）。据此，可以把第二单句改写成这样一句条件复句：如果（违建行为人的行为所造成的）违建物是
35、“尚可采取改正措施消除对规划实施影响的”，那么，由行政主体限期改正和处以罚款。当然，依然是出于文字简洁的立法技术需要，所以，第64条没有采用条件复句的句子结构，而是采用把条件单句转化为条件状语后的单句句子结构。2.2 通过语法解释，第二单句可被归纳出的法律思维点：第一单句规定的是违建行为人也是本单句里的受事者。第一单句规定的行政主体仍是本单句里的施事者。违建行为人将被施以“限期改正”行政命令、“处罚款”行政处罚两项公权行为。为什么说这里的“限期改正”是行政命令呢？因为，第三停顿句的“处罚款”是由行政处罚法明文规定的行政处罚，然而，在这个“处罚款”之前没有出现“并”字，所以，可以排除“限期改正”
36、的行政处罚属性；同时，行政处罚法第23条所明文规定的“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”中的“限期改正”，学理上已被确定为行政命令。此句中的公权力处理行为的启动与实施是有条件的，该条件就是公权启动之法律事实，即：违建行为人的违建行为结果，即违建物，应当是“尚可采取改正措施消除对规划实施影响的二3 .第三句是保留第二单句结构，同时增加一句单句而组成的选择复句第三句内共有五个停顿句，其间出现两个“的”字短语。3.1 “限期改正”与“限期拆除”的逻辑关系第三句的第一、二停顿句，与第二单句中的第一、二停顿句的句子结构一致，都是以“的”字短语表条件状语，都是由省略了“由行政
37、主体”介宾短语的“由”字句引出“限期”的谓语。但是，两者的语意并不相同，而且呈现不相容的逻辑关系：首先，以“的”字短语所设定的条件，第三句设定的“无法采取改正措施消除影响的”是否定式条件，而第二单句第一停顿句所设定的“可以采取改正措施消除对规划实施的影响的”是肯定式条件，根据肯定概念与否定概念间构成矛盾关系的逻辑规则，两者形成的是矛盾式不相容逻辑关系；其后，因为“的”字短语设定条件上的矛盾关系，所以，由省略掉介宾短语的“由”字句所引出的公权处理行为，第三句中设定的“限期拆除”，第二单句第一停顿句设定的“限期改正”，两者之间也应当形成不相容的逻辑关系，但是由于两者在文字内容上并无肯定与否定的意思
38、，所以，两项公权处理行为规定之间形成的是反对式的不相容逻辑关系。综上，第64条对“限期改正”与“限期拆除”的启动条件（法律事实）规定间的矛盾逻辑关系是明晰的，对行政执法活动并不会造成模糊指导。但是，如果行政主体漠视了“公权处理启动条件”规定上的矛盾逻辑关系，那么，就会漠视“公权处理行为实施”规定间的不相容反对逻辑关系，比如，行政主体发出的是责令限期改正通知书（与第64条第二单句相对应），但是，通知改正的内容却是“限期拆除”（与第64条第三句的第一、二停顿句相对应）。行政主体在思维上漠视法条中已明确呈现的不相容逻辑关系，那么就会在行政执法过程中漠视应当履行的调查取证职责与应当作出的关键案件事实之
39、认定，然后作出这样自相矛盾的违建行政处理决定，也就不足为奇了。3.2 ”不能拆除的”规定所暗含的“拆除为一般，不拆而罚为例外”的规则第三句中的第四五停顿句关于“没收可以并处罚款”的规定，语法结构上已经比较容易理解了，它依然是由省略介宾结构“由行政主体”的“由”字句引入谓语，谓语动作指向的是行政主体的行政处罚公权行为。产生歧义理解的规定是给“没收可以并处罚款”所设定的启动条件，也就是第三句第三停顿句关于“不能拆除的”的规定。这又是一个“的”字短语，语意上没有什么可争议的，根据“拆除”一词，可以补出这个“的”字短语所省略掉的名词是“违建物”，完整意思是：“违建物是不能拆除的”或者“不能拆除的违建物
40、二问题在于，怎么理解“违建物是不能拆除的”？依照城乡规划法第68条，行政相对人被施以“限期拆除”行政义务后，如果不主动履行，政府有权而且也应当责成相关行政主体去实施强制拆除，所以，所谓的“违建物是不能拆除的”,并不存在也绝对不允许是“客观上的不能拆除”，行政主体一旦作出“限期拆除”的处理，它就必须把这个处理执行到底，必须坚定地把违建物拆除掉。所以，城乡规划法第64条与第68条共同构建了一项一般的、普遍的规则:“拆除为一般”,那么，第三句第三四五停顿句就相当于确立了“不拆而罚为例外”的规则。既然，城乡规划法以第68条排除“客观上的不能拆除”而确立“拆除为一般”的普遍规则，那么，第64条的“不能拆
41、除的”就只能作一个理解，那就是“主观上认为、判断违建物是不能拆除的二象这样的“违建物是不能拆除的”主观判断，行政主体不但必须以调查取证活动中收集到的证据所证明的案件事实为判断之事实基础，而且，必须在案件事实认定基础上，马上作出“违建物是存在不能拆除情形的”还是“违建物是不能拆除的”判断，随之即刻在“限期拆除”还是“没收可并处罚款”的公权处理行为之间作出择定，一旦择定，就不允许变更。从以上语意分析与逻辑分析来看，因为“拆除为一般”系一般而普遍的规则，所以第64条第三句第一停顿句其实是省略掉但是暗含着“违建物是不存在不能拆除情形的”的条件设定，所以，第三停顿句也就当然地要对“不拆而罚为例外”的例外
42、条件作出明文规定，显然，第三句内的前后两项公权处理行为规定的启动条件之间又构成矛盾型不相容逻辑关系。3.3 第三句的复句语法解释汇总第三句的第一、二停顿句构成一个单句，该句中省略掉了主语（第一单句中的“违建行为人”）、省略掉介宾短语（第一单句中的“由行政主体”），还因为“拆除为一般原则”而省略掉了“排除违建物不能拆除情形”的条件规定。第三四五停顿句也构成一个单句，同样省略掉了主语、介宾短语，但对“不拆而罚”的公权行为规定了明确的条件“违建物不能被拆除的二前后两个单句组合成为选择关系（非此即彼）的复句。3.4 通过语法解释，第三复句可被归纳出的法律思维点：第一单句规定的是违建行为人是本复句里的受
43、事者。第一单句规定的行政主仍是本复句里的施事者违建行为人将被选择施以：或者一般原则下的“限期拆除行政命令”，或者例外原则下的“没收罚款”行政处罚的公权行为。为什么说这里的“限期拆除”是行政命令而非行政处罚呢？就是因为城乡规划法第68条的规定。依第68条的规定，行政相对人不自动履行“限期拆除”之行政命令时，该行政命令还不能被直接付诸执行，而是必须由政府作出责成行政主实施体强制拆除的政府决定，行政主体才能把“限期拆除”的命令内容转化成为行政强制执行为里的意思表示。如果“限期拆除”是一项行政处罚，那么，2008年的城乡规划法就根本没必要在第68条作这样的既“作茧自缚”又与行政处罚法相冲突的规定。被选
44、择适用的公权行为，共同适用的条件是“无法采取改正措施消除对规划实施影响的”，例外与一般的区分条件是有否“违建物是不能拆除的”之情形。4 .汇总城乡规划法第64条的逻辑结构及行政执法思维框架初步城乡规划法第64条共有三个句子。第一单句是对“违建行为”设定公权处理行为，第二、三句是以“违建物”为考察对象而设定了三项公权处理行为，所以，第一单句与第二、三句之间，构成“并列”关系。由于违建行为一旦实施，其违建行为后果必然产生而为违建物，所以，行政主体在违建行政执法活动中，可以同时启动“并列”规定里的公权处理职权。第二、三句关于“违建物是否可以通过改正措施而消除对规划实施的影响”之公权处理启动条件的规定
45、之间是矛盾不相容逻辑关系，所以，两句关于“限期改正”与“限期拆除（或者没收可并处罚款的公权处理规定之间构成非此即彼的选择关系，行政主体在违建行政执法活动中，应当以其调查取证及事实认定为基础，在第二、三句之间作出非此即彼的适用选择。第三句内又因“违建物是否存在不能拆除的”之公权处理启动条件的规定之间又构成矛盾不相容逻辑关系，所以，行政主体在选择适用第三句后，还必须以其调查取证及事实认定为基础，在“限期拆除”与“收可并处罚款”的公权处理规定之间进行非此即彼的适用选择。公权处理启动条件，就是“法律事实”，是城乡规划法第64条明文规定的，行政主体可以据此对行政相对人的权利义务进行设定、变更或者消灭的行
46、为或者事件；在具体的行政执法活动中，行政主体应当立足于这些“法律事实”之公权处理启动条件的明文规定，开展调查取证活动并认定案件关键事实。图示如下:三、对行政机关执行城乡规划法第64条的执法活动分析与建议1 .行政主体应当履行发出“责令停止建设”行政命令的法定职责1.1 违建行为是“责令停止建设行政命令启动的充分条件违建行为分为两种，一种是未取得建设工程规划许可证而进行建设，一种是未按照建设工程规划许可证的要求而进行建设。城乡规划法第64条对“责令停止建设”行政命令仅设定“违建行为”一项启动条件，因此，任何人，只要实施了任何一种违建行为，行政主体都必须对其发出“责令停止建设行政命令。无论违建行为
47、人是否声称“违建建筑物已经封顶”，行政主体均不可控制该行为人是否还会在未来拆顶而继续违建，故，行政主体不得任意阻却“责令停止建设”行政命令之发出。如果行政主体没有及时发出“责令停止建设行政命令，不但失去其随后可以采取强有力行政管理措施的机会，而且还可能因“未及时制止违建行为”之行政不作为，而对“扩大违建行为的成本投入”承担行政不作为之国家赔偿责任。1.2 行政主体可以且应当并行启动的强有力的其它管理职能执法实践中，行政主体发出“责令停止建设”行政命令后，违建行为人不停反快的现象，并不鲜见。然而，行政主体对此并非无能为力，毕竟，行政主体作为整个公共管理体系中的个组成部分，它拥有与其他公共管理部门
48、信息共享、发起“联动”管理的便利条件。比如，行政主体可以向水、电等公共企业发出协助通知书，请公共企业拒绝为违建行为人提供水、电等公共项目的服务，已经提供的请其停止提供，从而令违建行为在客观上难以为续。另外，行政主体可以且应当适用城乡规划法第68条的规定，对于不履行“责令停止建设”的违建行为人的施工现场，采取查封的行政强制措施。依照行政强制法第19条、第25条的规定，行政主体可以一发现违建现场就马上对其作出查封决定（但要在24小时内补办查封的审批手续）；查封期间一般为30天，可再延长30天，假如行政主体决定采用鉴定、检验等调查取证方法的，这些调查取证的期间另外计算；在这样不少于60天的查封期间，行政主体就有了充分时间去调查取证、构建证据事实链、认定案件事实而后根据案件决定，在法律可供选择的后续三项公权处理中择其一而作出行政行为。2 .行政主体应当就“违建物对规划实施的影响之程度”履行行政调查职责违建行为一旦实施，行为后果必定是形成违建物；违建物必然造成“对规划实施的影响”之负面价值。对违建行为与违建物的证据调取，行政主体都已经驾轻就熟，但是，调查取证活动不应当止步于此，行政主体更应当对“违建行为危害后果程度”即“违建物是否可以采取改正
