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1、乡镇管理敬老院民政管理敬老院调研乡镇敬老院是解决农村特困供养对象基本生活的公益 养老机构，是落实民政兜底政策的重要支撑。近期我通过实 地调查、督导检查、个别访谈、座谈交流等方式，对全市乡 镇敬老院建设与管理情况进行了一次专题调研。在实打实察 看、面对面交流中了解实情、查找不足，与基层民政战线同 志一道探索破解乡镇敬老院运营管理中存在的问题，以期在 乡镇敬老院如何办、怎么管上找到一条新路。一、基本情况近年来，在市委、市政府正确领导和省民政厅大力支持 下，全市各级民政部门立足实际、科学谋划，上下联动、多 方筹资，加快敬老院新建、改建、扩建步伐，乡镇敬老院硬 件条件和服务水平有了新的提升，较好满足了
2、广大特困人员 集中供养需求。截至目前，全市共建设敬老院*个、床位*张， 集中供养特困人员*人，敬老院数、床位数、集中供养特困 人员数在全省地市中最多。*个敬老院中，乡镇政府管理的 敬老院有*个，床位*张，集中供养特困人员*人，分别占全 市乡很敬老院的假、床位数的州和集中供养人员总数的*%; 县级民政部门直接管理的敬老院有*个，床位*张，集中供养 特困人员*人，分别占全市乡镇敬老院的*%、床位数的*%和 集中供养人员总数的*%。二、两种不同管理模式敬老院管理效能比较我们对两种不同管理模式敬老院的管理效能进行了深 入对比研究。实行乡镇政府管理的敬老院：目前，*区、*市、*县、* 县、*县、*县、*
3、县、*县、*区、*示范区等*个县（市、区） 的敬老院由乡镇政府（管委会）进行管理。这种管理模式存 续时间长，覆盖范围广，敬老院的人、财、物由乡镇统一管 理，乡镇政府在安全生产、*矛盾化解等事项上负属地管理 责任，县级民政部门主要进行业务指导，安全生产上负行业 监管责任。调研发现，这一管理模式问题不少：一是管理体 制僵化、人员流动受限。敬老院作为乡镇一个下属单位，人、 财、物均由乡镇管理，干部流动渠道狭窄，不少院长一干就 是十几年，基本不流动，时间长了工作积极性不高。二是管 理人员老化，服务意识不强。很多敬老院院长年龄偏大，工 作理念陈旧，工作方法简单，为民服务意识不强，与特困供 养人员感情淡薄
4、。三是管理方式粗放，安全隐患频现。许多 敬老院内部管理不精细、不规范，在消防安全、食品安全、 燃气安全、服务安全等方面存在隐患。在全市民政服务机构 安全生产暨规范化管理督导检查中，公办敬老院排杳安全隐 患*个，其中乡镇管理的敬老院安全隐患高达*个。四是资源 闲置浪费、服务功能单一。一些敬老院床位空置，外地失能 特困供养人员难以入住，社会老人更不能进入养老，造成资 源浪费。许多敬老院只能保障供养对象简单的吃住，医疗康 复、心理慰藉等方面服务缺失。五是项目建设分散、改造提 升困难。大量敬老院由乡镇进行管理，小、弱、散，院容院 貌破旧，县民政局难以“一盘棋”，统筹向上级申报项目、 争取资金，解决敬老
5、院改造提升问题。实行县民政局直接管 理的敬老院：目前，*个县的敬老院由县民政局直接进行管 理。这种管理模式下，敬老院的人、财、物由县民政局统一 管理，县民政局承担安全生产“大头”责任，乡镇政府配合 落实属地管理责任。我们以*县为例，对敬老院直管情况进 行了解剖式、穿透式调研，发现这一管理模式优点颇多：一 是院长统一选派，管理基础得到夯实。县民政局积极争取县 委、县政府和县委编办支持，按照特困人员供养规模*人以 上安排*名、*人以下安排*名的标准配置敬老院管理人员， 共核定事业编制*名，由县民政局统一调配使用。县民政局 联合县人社局在全县事业编制干部中公开遴选敬老院院长, 有效提升了全县敬老院的
6、管理水平。二是制度统一制定，内 部管理日益规范。县民政局结合实际先后出台*县农村敬 老院管理办法*县农村特困供养服务机构聘用人员薪酬待 遇和运转维护经费保障实施细则等系列规范性文件，制定 下发敬老院安全管理制度消防安全管理制度财务管 理制度等*项管理制度，明确了院长、值班人员等不同岗 位人员的职责，通过强化制度建设，敬老院内部管理日益规 范。三是财务统一管理，资金安全更有保障。县民政局将集 中供养特困人员供养金、护理费、取暖费、聘用人员薪酬、 敬老院运转经费等资金统一拨付到县中心敬老院集中账户， 所有开支实行各镇敬老院院长审签报送，由县中心敬老院审 核提交，再由局领导审批支付。对院民生活费、护
7、理费及丧 葬费的具体用途进行细化明确，严格核销集中供养对象丧葬 费、住院期间护理费及生活费、敬老院工作人员差旅费，提 高了资金使用效率，进一步保障了资金安全。四是物资统一 采购，运营成本明显降低。县民政局成立物资采购工作专班， 对敬老院生活物资进行统一招标采购，有效降低了交易费用 和采购成本，避免了重复采购和物资浪费，并通过对供应商 的严格筛选和监督来控制品质，保证了物资质量。五是绩效 统一考核，工作人员干劲大增。县民政局将各领敬老院院长 纳入统一考核，统筹运用考核结果，对年度考核优秀的优先 调整到交通方便、规模较大的敬老院工作并优先晋级晋档； 考核不合格的进行诫勉谈话，不予发放奖励工资，并调
8、整到 偏远敬老院工作。通过严格的奖惩，有效激发调动了敬老院 工作人员的工作积极性。六是项目统一包装，基础建设统规 统建。县民政局统筹考虑乡镇敬老院规划布局，统一向本级 发改部门和上级民政部门申报民政项目建设，综合考虑敬老 院改造提升、消防审验达标等问题，集中推进敬老院基础设 施建设，取得较好成效。*县打破乡镇地域界限，实行敬老院“六个统一”直接 管理，理顺了敬老院管理体制，提高了敬老院管理水平，较 好规避了敬老院安全生产、资金管理使用等方面风险，初步 形成了县域一体化养老服务模式，为全县基本养老服务体系 建设打下了坚实基础。调研中也发现，这种管理模式下，县 民政局的管理责任过大，尤其是偏远地方
9、的敬老院安全管理、 应急救援，县民政局在管理上显得有些力不从心。各个敬老 院都到县民政局财务报账，给县民政局增添了很大工作量。三、推进乡镇敬老院管理体制改革的思路与措施从更好统筹发展与安全、推动乡镇敬老院规范化管理、 促进乡镇敬老院管理服务提档升级等现实需要看，推行县级 民政部门直接管理乡镇敬老院改革，能够有效破解目前乡镇 敬老院管理上存在的弊端，可以为集中供养对象提供更好的 服务和更多的福祉。但推行乡镇敬老院管理体制改革是一项 重大系统工程，牵一发而动全身，既要积极又要稳慎进行。（一）加强组织领导。建议市级层面成立组织领导机构, 编办、发改、民政、人社、财政等部门分工负责，统筹推进 全市乡镇
10、敬老院管理改革工作。（二）明确改革内容。建议将敬老院的人、财、物全部 交由县民政部门统筹管理，乡镇按照属地管理要求对敬老院 的消防安全、食品安全等安全生产工作进行地方监管。对基 础设施老化、消防设施不达标且入住率低的敬老院，由县级 民政局商属地党委、政府进行撤并，原有供养人员按照就近 原则予以安置。（三）分步组织实施。建议在改革中分调查摸底、动员 部署、撤并整合、完善提升四个步躲推进。特别在撤并整合 阶段，要按照因地制宜、合理布局、就近安置的原则，对相 关敬老院进行撤销合并，设立区域敬老院，统筹安排人员入 住。在完善提升阶段，积极争取上级项目资金支持，补齐基 础设施短板，进行基础设施改造和升级。
