从产权角度看中国农村土地市场化改革+农村产权交易市场的改革困境与路径选择.docx

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1、从产权角度看中国农村土地市场化改革摘要1本文在简要回顾我国不同历史时期的农村土地产权制度及市场，并从产权主 体、客体、内容三个方面分析现有农村土地产权制度存在缺陷的基础上，以土地 承包经营权为农村土地市场化改革的起点，以市场的观点，从明确集体土地所有 权主体、扩大所有权权能、赋予农民更多的土地物权三个角度，充分注意了农村 土地改革的现有政策和进度，充分注意了农村土地的多样性和复杂性，有针对性 地分析了未来农村土地产权制度改革的路径。关键词农村 土地产权市场化 改革由于历史的原因，我国城市和农村土地实行的是二元化的土地框架体系制 度，根源于土地产权制度的不同，城乡土地的配置、使用存在巨大的差异。

2、城市的土地、房屋可以通过市场自由买卖、出租、抵押，有着完善的现代土 地产权制度。土地国家所有，所有权由各级政府代行，其物权非常完备并不受限 制，市场发育充分，土地价值得到充分显化。而农村土地产权主体、权能等方面，相关规定或模糊不清，比如农村土地的 所有者为农民集体，但是这个权利由谁来行使？怎么行使？规定模糊且无从下手; 或设置各种限制，比如农村宅基地的取得须以集体组织成员身份为要件，其流转 也被严格限制在本集体内。残缺、不完备的农村土地产权制度，使得农村土地市 场交换要素奇缺，市场无法充分发育。所以，在农村土地市场化改革即将拉开大 幕的当下，首要的、前提的问题是要厘清具有中国特色的现代农村土地

3、产权制度。1中国不同历史时期的土地产权及市场1.1 古代土地产权制度变迁在原始氏族社会时期，土地公有并由氏族和家族集体耕作。而后，正如恩格 斯所说：“一切文明民族都是从土地公有制开始的，在已经经历了一定的原始阶 段的一切民族那里,这种公有制在农业的发展进程中变成生产的桎梏。它被废除， 被否定，经过了或短或长的中间阶段之后转变为私有制。”土地的占有，对各国历史影响极为深远，而对于历代以农立国的中国，农村 土地的分配显得更为重要。进入奴隶制时代，商、周实行井田制，土地是贵族所 有和农夫使用的权利形式。以秦国商鞅变法为代表，“废井田、开阡陌。”土地所 有权主体变为君主、官吏、地主和一小部分自耕农，自

4、耕农世代以耕种经营土地 为职业，其土地来源虽各有不同，但私有的田、宅可以进行买卖和遗赠，所有权 转让的凭证是双方立下的契券。不过Ia种买卖等行为受到政治权力和宗法关系等 多种限制，在不同的朝代，其活跃度也不尽相同，比如在宋代就较为活跃。随着经济的发展，除土地所有权买卖之外，形式有了稍许的变化。北齐有规 定：“帖卖者，帖田七年，熟田五年，钱还地还，依令听许”。当时称为典质，之 后又出现倚当，均为现代土地抵押的雏形。明代以来，定额租制发展，土地所有 权与经营权分离，地主保留土地所有权，土地经营权具体化为押租、佃权顶当等 形式进入市场，到清代永佃制流行，田面权进入市场，这一时期，是整个封建社 会土地

5、市场最壮大的时期。1.2 新中国建立后的农村土地产权制度变迁1950年至1953年，全国土改基本完成，废除地主阶级封建剥削的土地所有 制，建立农民土地私有制，农民拥有完整的土地所有权、用益物权等物权，且土 地产权可以自由流动不受限制。这一制度从根本上激发了农民的生产积极性，农 村生产力得到了恢复和发展。但是我国从1953年开始，经过两个阶段，建立了土地集体所有并由集体统 一经营的人民公社化制度。这种典型的强制性制度变迁，脱离农村实际，压制了 基层活力，使我国农业蒙受了巨大损失。1.3 开启中国农村土地市场化改革之路的家庭联产承包责任制我国从20世纪70年代末开始,逐步建立家庭承包经营的农地基本

6、制度。1995 年，是中国农村土地市场化改革的一个具有划时代意义的起点，这一年，国务院 发文明确规定土地承包权可以流转，这意味着农户的承包权可以入市交易，随后 中央又在2008、2014年给予进一步确认和规范。从数据看，承包权流转率呈现 逐步提高的态势，尤其是经济发达地区，农民逐步从种地这一传承两千多年的职 业中脱离出来。从产权角度看，这一制度，在坚持农村土地集体所有的基础上， 将承包地的所有权和使用权相分离，经过三十多年,逐步激活农户对承包地占有、 使用、收益、处分（流转、抵押）等各项权能，使之形成市场。从历史来看,农村土地产权交易市场越是活跃,粮食生产非但不会受到影响， 农村的生产力反而还

7、会得到大幅度提升。但在封建社会，统治者为维护其统治和 便于管制，在农村始终实行的是以小自耕农为主体的低效平衡、简单均匀的体制， 始终未能有实质性的突破。新中国成立后，在特殊的历史条件下，以牺牲农村来 发展城市，正面的影响巨大，但也造成城乡更加的割裂，贫富差距拉大。中央每 年都非常重视三农”工作，去年又提出了乡村振兴的战略，其政策目标就是要打 破这种一直存在的城乡差距。那么突破口又在哪里？笔者以为在于农村土地的市 场化改革，而这场改革的突破口在于农村土地产权制度的改革。2关于农村土地产权制度与农村土地市场化改革2.1 农村土地产权制度是市场化改革的前提和基础土地产权是指有关土地财产的一切权利的总

8、和，一般用“权利束”加以描述， 包括土地所有权及与其相联系和相对独立的各种权利，如土地所有权、使用权、 抵押权、继承权等。农村土地市场是指“农村集体所有土地作为商品在流通过程中发生的各种经 济关系的总和，以农村土地为交换客体，”从物权法的角度看，农村土地市场可 以区分为土地所有权市场和其他物权市场，在中国，主要指用益物权和担保物权 等他物权市场。从市场的构成要素看，这些他物权构成了农村土地市场可供交换 的商品，明晰的他物权体系，是市场交易的前提和基础。历史上看，产权越是明 晰，土地市场也越是活跃，可以这么说，阻碍我国农村土地市场化改革的根源， 就在于现有农村土地产权制度的滞后。2.2 现有农村

9、土地产权制度存在的一些问题2.2.1 所有权主体模糊及被虚置，导致市场主体（主要是卖方）缺位。现行 农村土地产权的一大缺陷，在于农村土地缺乏人格化的主体。城市土地属于国有 土地，国有土地有明确的卖方主体，且具体的出1事宜由国土部门负责。而现有 法律对集体土地所有权只是作了一个模糊的规定，并且分别规定有“村农民集 体、村民小组农民集体”“乡（镇）农民集体农民集体到底是什么性质的单 位？它如何来行使土地所有权？准确来说，农民集体不是一个严格的法律术语， 这种法律概念内涵的模糊使得农民集体在现实中找不到对应的载体，从而很难成 为实践层面上的市场主体。作为补救，法律规定了所有权的行使主体，即：“村集体

10、经济组织或村民委 员会、村内各集体经济组织或者村民小组”、“乡镇集体经济组织但在实践 中，大多数地区的农民集体经济组织已经解体或者名存实亡，实际支配和管理土 地的是政府和村委会，集体所有制遮遮掩掩实际成为各级政府所有制，集体土地 所有权被实际架空，处于虚置状态，导致农村土地市场卖方主体长期缺位，除了 土地承包权，农村土地市场的发展很有限。2.2.2 产权内容残缺及被限制，导致市场可交换要素缺失。我国农村土地产 权制度存在的第二大问题是产权的各项权能因种种限制而残缺不全，具体表现为 所有权以及农民作为土地使用者的权能残缺。土地所有权是土地所有者在法律法规的范围内，对其拥有的土地享有占有、 使用、

11、收益、处分的权利。因土地对人类的生存与发展具有特别重大的意义，故 古今中外的国家无不对土地所有权人的权利加以适当的限制。我国现有法律，基 于当时国家的发展战略、粮食生产以及农民保障等考虑，对集体土地的所有权权 能作了种种限制，比如在使用权权能方面，集体土地大部分只能用于农业生产， 不能进行可以产生巨大经济效益的土地开发（如房地产开发）。物权法对集体建设用地使用权的规定仅有模糊的一条;而土地管理法 规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设 基于这种使用范围的限制，其收益权也被牢牢固定，范围以外几无收益，目前利 用集体建设用地建设租赁住房也还只是处于试点阶段，迟迟没有

12、铺开。而农民作为土地使用者，土地承包经营权目前为止已被大部分激活，但是因 为集体土地所有权主体的收益得不到保障，其对集体土地的收益也就无法得到保 证。另外物权法第152条，对宅基地使用权人的权能范围仅限于占有和使用， 再加上政策对买方主体的限制，国家在1999、2004 2018均对城市居民购买农 村宅基地予以明文禁止，只允许在本集体经济组织内部进行流转，保障农户宅基 地用益物权尤其是收益权以及处分权也就难以实现。市场卖方主体对于土地权能的缺失，尤其是交易权、转让权、抵押权等处分 权，导致农村土地市场可作交换的商品种类极少，如组建不久的农村产权交易市 场，交易的权利类型仅仅是土地承包权，在现有

13、的国有建设用地出让系统中，集 体经营性用地的出让也只是在试点地区才被允许。市场不缺交易的平台，缺的是 可交换的要素，这种要素，我们可以理解为主要是土地的各项权能。2.2.3 产权客体分类复杂，导致市场不够统一。农村土地产权的客体就是农 村土地，根据法律及实际用途，农村土地既有保证各种农产品种植以及其它农业 用途的农用地，还有农村建设用地（宅基地、经营性、公益性公共设施）以及未 利用地。由于用途的多样性和复杂性，农村土地无法像国有土地一样，建设一个 统一的建设用地使用权市场，这让农村的土地产权制度显得非常的复杂，分用途 研究农地产权的理论也比较少，具体法律规定方面更是大大少于国有土地。在国家批准

14、的试点地区，农村经营性建设用地放在国有建设用地出让系统中 进行交易，而其它的土地包括作为建设用地的宅基地，以苏州为例，目前放在农 村产权交易市场进行交易，都是农村的土地资源，在两个不同的系统交易，并且 由两个不同的部门管理，会导致市场的不够统一，多头的管理容易产生问题。比 如英国虽然实行的是土地分类管理体制，全国没有统一的土地管理机构，但是其 农地和农村发展用地管理是由同一个部门管理的。3农村土地产权制度改革未来路径考虑到农村问题的复杂性，农村土地又承载着国家粮食安全、农村稳定以及 农民保障等等重要的功能，农村土地市场改革需要一个比较漫长的时间，需要兼 顾国家、集体、个人的利益，需要法律、政策

15、等作为保障。土地承包经营权，是 在城镇化、工业化背景下，种田不再是农民唯一职业的情况下，权能被不断的激 活，这是符合农村实际，符合农民要求的。毋庸置疑，未来市场在农村土地资源 配置中逐渐起决定性作用将是大的方向，那么土地产权制度的改革路径又在哪里 呢？3.1 明确所有权主体，逐步让市场主体归位集体土地所有权界定给谁？这是一个实践当中比较棘手，法律规定比较模 糊，理论界又说法不一的问题，农村土地市场化程度不高，很大原因在于此。笔 者以为，所有权界定给谁，要考虑两个问题，第一个是这个主体能够明确的代表 并实现农民的利益;第二个是这个主体必须能够独立成为市场的主体（主要是卖 方），使其在农村土地市场

16、中能真正行使其所有权。据此，笔者不认可集体土地 所有权确定给村民小组（前生产队），这个松散的组织一没法律地位，二没经济 核算形式，三没有办公地点。尤其在经济发达地区，这个组织已经成为过去，不 具有现实意义;也不认可将集体所有权制度搁置，反以完善利用权制度，作为解 决集体土地问题的手段;更加不认可国有化、私人化或混合所有制的主张。新中国成立后，在土地所有制度上，已经走过两个极端，在集体土地所有制 实行这么多年来，农村经济毕竟得到了很大的发展，这个制度已经深入人心。笔 者以为，对土地所有权主体进行法人制改造是唯一合理而现实的选择。即保持现 有农民集体所有制不变，对农民集体进行股份合作社法人制改造，

17、使集体土地的 所有权主体在成为独立的民事主体基础上，将集体土地所有权的利益以股份形式 量化到集体成员，这样之前存在的问题可以得到很好的解决。这种渐进式的改革 是一种“帕累托改进”的过程，符合当前农村的实际，易于被接受，阻力较小。2017 年中央1号文指出：“抓紧研究制定农村集体经济组织相关法律，赋予农村集体 经济组织法人资格”，这正是一个很好的开端。当然，作为民事主体，在享有权利的同时，应承担相应的民事义务，赋予法 人制的农民集体土地所有权之后，由其作为市场主体，专门负责集体资产（包括 土地）的经营和交易，并以独立的身份应对土地征收等对集体土地的处分行为， 在壮大集体经济的同时，为股份农民争取

18、并实现利益最大化。同畤建立适当制度， 防止法人专横损害农民利益。而村民委员会，应该强化其行政职能，在政府的带 领下，专注于农村各项事业的管理，为农村土地市场化改革保驾护航，解决学界 有些人所担忧的农村土地尤其是宅基地实行市场化之后，农村可能会出现的保障 性缺失的问题。3.2 扩大所有权权能，增加市场可交换要素集体土地所有权是其它农地权利存在的前提条件，处于农地权利体系的核心 位置。粮食安全以及农民保障，在现今的中国农村乃至中国的未来，一直都会有 其重大的意义，所以对其限制是必须的。但当今的中国农村，毕竟已经发生了翻 天覆地的变化，尤其是在市场经济条件下，在农村总体市场化水平不断提高的当 下，农

19、村土地的市场化水平却处于最低的状态，需要更多的用市场机制来进行高 效配置，历史与实践都告诉我们，市场化之路将是今后我国农村土地改革的创新 之路。在这种大趋势下，所有权权能的适当放宽就显得非常必要和适时。一般认为， 处分权能是所有权内容的核心，但由于市场经济的巨大发展，使得收益权能于所 有权中的地位与日俱增，而且处分权能的实现，其目的大部分是追求预期的经济 利益，所以非常有必要将集体土地所有权之核心置于收益权上。现有制度，使用权和收益权的限制，大部分来自于土地用途管制制度，因此, 在坚持现有制度的基础上，从适当放宽集体土地的使用范围出发，研究权能的扩 大具有重要意义，比如允许利用农村集体建设用地

20、建设租赁住房试点就是一个很 好的开端，这一政策对于位于城乡结合部的农村以及拥有一定旅游资源的农村具 有特别的意义。另外一个是土地征收的收益权，集体土地征收为国有土地，等于 将土地的发展权移转给政府，那么作为所有权人，就应该有一定收益作为补偿， 这样不仅保障了集体土地所有人的权益，同时也是对现有土地征收制度的限制， 保护有限的耕地资源。如果条件成熟，尤其在土地矛盾尖锐的地方，可以结合实 际实行美国的土地发展权制度，赋予集体土地发展权。而处分权能的限制，大部分来自具体法律的规定，如宪法规定：“任何 组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，限制了交易、转 让等权能。另有一些规定限制了

21、诸如抵押、继承等权能，这部分权能，可根据实 际情况，由政策或法律规定可以由所有权人自己处分，比如允许集体经营性建设 用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市，同权同价。也可以配置给具 体的使用者农民,就像把土地承包经营权的流转权、抵押权配置给农民一样。3.3 赋予农民更多的土地物权，提高农民生产积极性事实证明，农村生产力能否发展，农民的积极性是一大关键，在这场具有划 时代意义的农村土地市场化变革中，应该赋予农民更多的土地物权，在强调所有 权之中心地位的同时，以他物权来促动农村土地的利用，以此实现“赋予农民更 多财产权利的政策目标，让农民分享到这场改革的成果，提高其对改革的认同 感。首先是赋

22、予农民集体土地收益权，集体土地所有权主体进行法人制改造后， 源于土地的收益会大大增加，光靠内外的制度，是难以真正保障农民利益的，必 须以最稳定的方式法律，明确规定农民的这项权利，将集体土地资产股份具 体量化到农户，并适时赋予对这项权利的抵押、担保、继承等处分权。其次是赋予农民个人更多的土地用益物权。应该说，土地承包经营权的权利 束，已经比较充分地被激活，物权法有将近11条的详细规定。而对宅基地使 用权的规定仅有5条，仅仅规定了占有和使用权，并对宅基地使用权的取得、行 使和转让也采取了规避性的规定。笔者以为，在城镇化、工业化的大背景下，大 量农村年轻人进入城市，对于老一辈留下的宅基地，他们不再满

23、足于居住，而是 对实现宅基地使用权的交换价值以及处分权将变成实际的迫切需求。在未来 1020年内，对宅基地使用权的收益权甚至处分权的激活，相关限制的取消， 将变得符合实际，让其可以在农村土地市场中可流转、可流通将成为现实，并将 进一步激活市场。再次是赋予农民更多的土地他项权利。现有法律对农村土地的抵押权利限制 较多，目前农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点已经开始，未 来，可以赋予其它土地的抵押权、租赁权、地役权等更多土地他项权利，满足农 民对资金需求。马克思说过：“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的 社会的文化观念“，同时基于我国“土地作为社会保障的物质手段是农

24、村土地制度 安排的依据和基础“，农村土地产权制度以及土地市场化改革，必须考虑其是受 我国农村生产力发展水平、社会组织结构等制约的，同时必须考虑农村基本的利 益格局，最基本的就是农民的利益要得到强化，得到充分的保障。虽然早在2013 年中央就提出了要建立城乡统一的建设用地市场，要赋予农民更多的财产权利， 而相关的改革到目前为止还只是处于试点阶段，但我们必须坚定市场化的方向， 认清改革所处的阶段，结合各地农村不同的生产力发展状况，适时激活农村各类 土地的各项权能，充分释放农民的创造力和基层的活力。同时，比照上世纪90 年代开始的国有建设用地有偿使用制度改革，法律、政府作用以及各项配套等都 是不可缺

25、少的，相信我们一定可以逐步完成渐进式的农村土地市场化改革之路， 实现中国农村2000多年没有完成的质的飞跃。参考文献：川方行.中国封建社会的土地市场J中国经济史研究，2001, 2.赵冈，陈仲毅.中国土地制度史M.新星出版社：北京，2006.黄仁宇.中国大历史M.三联书店：北京，2007.4高飞.集体土地所有权主体制度研究M.中国政法大学出版社：北京,2017.李红娟.农村土地产权制度改革从身份到契约的娘变M.中国政法大 学出版社：北京，2017.6胡亦琴.农村土地市场化进程中的政府规制研究M.经济管理出版社：北 京，20137连宏萍.土地制度比较M.北京师范大学出版社：北京，2013农村产权

26、交易市场的改革困境与路径选择摘要建设农村产权交易市场是实现农业现代化、促进乡村振兴的重要手段。 省历时5年多建成的农村信息产权信息服务平台成为我国农村产权交易市场改 革的重要标志性成果。省在制定顶层设计和抓好改革重点难点任务上做足了文 章，改革在规范农村产权交易、推进农村“三变”进程、提升乡村治理效率、破解 产权抵押贷款方面具有显著作用，但是受限于农村熟人社会属性、外部环境制约、 “自上而下”政策诱导建成体制、市场整合阻力等因素，改革并没有完全实现预期 绩效。因此，应该严格落实国家农村产权交易市场改革要求，加强制度保障、推 进体制改革，明确建设目标、健全市场服务功能，淡化行政色彩、明确政府和市

27、 场的界限，多途径培养专业人才。在借鉴实践经验基础上，各地应结合自身实际 精准施策。关键词农村产权交易市场;农村资产资本化;线上交易Abstract The construction of rural property rights trading market is an important means to realize agricultural modernization and promote rural revitalization.The rural property rights information service platform built in Jiangsu Pro

28、vince over the last five years has become an important landmark achievement of the refbn of Chinas rural property rights trading InarketJiangsu Province have done well in developing top-level design and focusing on the key and difficult tasks of reform.The reform of rural property rights exchanging

29、market plays an important role in the standardizing transactions in rural property rights, advancing the process of “three changes” in rural areas, improving the efficiency of rural governance, and promoting rights mortgages.But it does not fully achieve the expected goals, because of the rural acqu

30、aintance society, the environment, construction model, resistance to market consolidation and so on.It is necessary to reform regulations and systems, improve the platform, weaken administrative power, and cultivate professional talents.So if other provinces try to reference Jiangsu,s experience, it

31、 must be done with precision.Key words Rural property rights exchanging markets;Capitalization of rural assets;Online trading建设农村产权交易市场是增加农民财产性收入和促进现代农业发展的必要 手段。2013年党的十八届三中全会明确提出“建立农村产权交易市场、推动农村 产权交易公开、公正、规范运行2014年国务院办公厅印发的关于引导农村 产权流转交易市场健康发展的意见（以下简称为意见）从国家层面对农村产 权交易市场的设立、运行、监管等进行规范。农村产权交易市场的规范发展是我

32、 国农村产权制度改革工作的重点任务，是推动农村资产资本化的重要保障。农村产权交易市场是根据国家规定设立的、用于农村生产要素流动的有形交 易场所或者无形网络，是产权交换关系、交易过程所具备的条件、场所等一系列 要素的集合口。事实上，非正规的农村产权交易市场一直存在，20世纪80年代 中后期就出现了转包、出租、互换、转让等土地流转形式2。2008年成都农村 产权交易所成立，自此正规农村产权交易市场呈现遍地开花的建设态势，相关研 究成果也日益丰富。现有研究主要集中在两个方面。第一，地区经验总结。农村 产权流转交易起源于实践需求，在国家政策推动下，全国农村产权交易市场逐步 形成3种模式：以成都、武汉实

33、践为代表的省（省会）级模式3,以东海县等 为代表的县级模式4,以天津市、省为代表的省（市）级联动模式5。第二， 探索农村产权交易市场的运行绩效和存在困境。农村产权交易市场为农村资产资 本化创造规范的市场环境6,唤醒农村沉睡资源，激活农村要素市场，优化资 源配置;但是各地农村崖权流转与交易市场建设处于起步阶段，总体上存在市 场交易体量偏小，交易流程不规范、主体定位不清晰等问题8;处于一种“强政府、 弱交易所的监管体制中，并没有取得预期效果，反而陷入低效运转和职能异化 的困境1。总之，在国家政策和示范区带动下，农村产权交易市场改革取得了 一定绩效，但建设成效在不同经济发展地区的差异较大，且大多采用

34、立足本地、 自我整合的发展模式，单兵作战特点明显，交易半径小，市场整合程度和标准化 度低，信息壁垒问题突出，农村产权交易市场的发展严重滞后于实践需要。作为全国农村产权交易市场的亮点工程，省开发建设了“省市县镇”四级联 动、标准化的农村产权交易信息服务平台（），2019年12月26日开启线上交易， 2020年9月推进“区块链+农村产权交易”融合发展，推动中国农村产权交易市场 进入新的发展阶段，做法和经验值得借鉴推广。课题组对省农村产权交易市场展 开实地调研，与省省级、市级、县级和镇级工作人员、经管站负责人、社区集体 经济组织成员、普通农户、新型农业经营主体等展开交流，深入了解省农村产权 交易市场

35、的建设和运转情况。课题组希望对省农村产权交易市场的实践成果、运 行绩效和困境进行深入剖析，总结可推广、可复制的经验和启示，以期为全国范 围内的农村产权交易市场改革提供经验借鉴。1省农村产权交易市场改革的主要举措1.1 改革缘起作为农村产权制度深化改革的重点工作，省农村产权交易市场体系建设离不 开“基层实践和政策推动2012年东海县建成全国首个县级农村产权交易所， 在总结东海试点经验基础上，2014年试点范围扩大到20个县，之后向全省推广， 网上交易服务平台纷纷建立。但是由于缺乏“顶层设计”，平台建设各自为战，信 息零星分散，难于共享和监管。为了引导农村产权交易市场的规范运行，2014年国务院办

36、公厅印发意见, 对农村产权流转交易市场的指导思想、基本原则、定位和形式、运行和监管、保 障措施等做出明确要求。省委省政府高度重视农村产权交易市场建设，省政府办 公厅出台关于促进农村产权流转市场健康发展的实施意见等，多次强调顶层 设计、标准化建设和线上平台推进。1.2 指导思想探索农村产权交易市场的新模式，首先需明确两个关键“建设什么”和 “由谁建设在明确这两点基础上，如何建设农村产权交易市场，就有明确的方 向和根本的依据。“建设什么就是要回答建设客体相关问题，即要建设什么样的农村产权交易 市场和怎么建设，尤其是需要明确建设特色和重点。基于相关政策引导和各地实 践经验，省提出建设“省市县镇”四级

37、联动、标准化、线上线下协同发展的农村产 权交易市场。相较于以往的农村产权交易市场建设，省农村产权交易市场建设具 有很大的特殊性，首先建设涉及省市县镇四级行政机构，现实情况非常复杂;其 次建设注重顶层规划和基层市场建设的整合;再次建设的发力点下沉，切实满足 市场参与者的实际需求。建设重点在于将各地地方交易市场纳入统一的规范化市 场体系，需要理顺管理体制、打破机制壁垒，打通信息共享“最后一公里”，实现 资源高度整合。建设什么的第二个问题就是怎么建设。农村产权交易市场在空间区域上具 有多样性。首先，不同地区的产权交易侧重点不同，发展阻力不同;其次，行政 区域划分形成的垄断和封闭导致交易效率降低，达不

38、到资源优化配置;第三，受 长期交易习惯的影响，私下交易普遍，大多数交易者市场参与积极性不高。然而 高科技发展、手机电脑的普及、通讯网络的广覆盖等均为农村产权交易市场体系 建设带来了机遇。因此，建设规范化的农村产权交易市场需结束单兵作战现状， 制定统一标准，促进有效信息沟通。“由谁建设是回答建设主体问题。根据意见，农村产权交易市场坚持公 益性为主，是政府主导、服务“三农”的非盈利性机构，建设主体为政府。事实上, 我国正规农村产权交易市场从一开始就是自上而下的诱导性制度变迁，政府承担 了主要建设工作。这是因为，一方面，从行政管理视角看，在全省范围内进行农 村产权交易市场的规范和标准，需依赖政府力量

39、，而且在长期实践中政府积累了 丰富经验。另一方面，农村产权交易市场的非盈利性决定了政府才有充足的建设 激励。因此省级规范化农村产权交易市场建设强化了行政区划这个复杂变量的作 用，政府为建设主体。1.3 建设模式1.3.1 省级整合、四级联动。省农村产权交易市场体系采取集中建设、分级 使用、数据共享、综合监督的建设模式。“省市县镇”四级联动平台分工明确：省 级平台负责全省范围的数据信息整合发布、综合监督，市级平台主要是管理监督、 数据统计，县、镇两级是面向交易者的主要窗口和服务平台。服务平台共包括交 易管理、网上交易、抵押融资、交易统计、预警监管、互动管理、网站管理等模 块。委托技术支撑公司负责

40、平台开发工作，省级平台启动后，东海、高淳等原有 自行开发网站均统一融合到该平台，打通原来割裂的地区间信息孤岛，实现省级 范围的资源整合和信息共享。1.3.2 制定标准。在各地产权交易市场实践基础上，省制定信息平台建设 与维护服务通则两项国家标准，以及场所建设与管理服务通则集 体经营性资产交易服务规范农村小型公益性失业建设项目交易服务规范农 村养殖水面承包经营权交易服务规范5项地方标准，建成“统一平台建设、统 一交易软件、统一信息发布、统一交易规则、统一文书格式、统一交易鉴证、统 -监督管理”的标准化市场体系。1.3.3 科技赋能。启动线上交易，在统一整合原有平台、建成全省农村产权 交易市场体系

41、基础上，增加线上交易管理、会员管理、资金管理和移动APP等 功能，用户下载“省农村产权手机APP,注册、认证后，就可以在线浏览平台相 关信息，参与网络公开竞价竞价、拍卖、招标等，实现全省产权交易全流程线上 操作。将区块链技术纳入服务平台，打造“区块链+农村产权交易”，充分利用区 块链技术的智能合约、不可篡改、去中心化等特点，实现产权交易全过程透明、 真实、可追溯。1.4 管理模式和功能定位根据意见，农村产权交易市场可以是事业法人, 也可以是企业法人，但均要求坚持公益性、非盈利性。省农村产权交易市场大部 分为事业法人，具体工作由省农业农村厅下属的省农村合作经济经营管理站承 担。从长远发展来看，这

42、种市场定位和管理模式能够较好地引导、规范和扶持农 村产权交易市场的发展。从功能定位上讲，省农村产权交易市场集信息发布、产 权交易、资产评估、抵押融资、交易监管、交易分析等于一体，充分发挥信息传 递、价格发现、交易中介等基本功能和提供交易便利、制度保障等特殊功能。1.5 配套政策体系1.5.1 构建支持农村产权交易市场发展的省市县镇配套政策体系，发挥政策 综合效应。省级层面出台指导意见（如关于促进农村产权流转交易市场健康发 展的实施意见）、标准化建设方案（如两项国家标准和五项地方标准）、标准化 交易规则和交易流程等;制定鼓励和支持各类产权入场交易的方法，如江稣省关 于农村集体资产资源全部进场交易

43、的通知、省农村土地经营权流转交易实施细则 等;出台推动农村产权抵押融资的指导意见，鼓励社会资本参与乡村振兴，如关 于加快推进农村土地经营权抵押贷款试点工作的指导意见、关于引导社会资本更 多更快更好参与乡村振兴意见的通知等。1.5.2 市级层面因地制宜，出台加快农村产权交易市场建设的实施意见、建 设方案，制定规范产权交易的管理办法和实施细则等。如扬州市出台扬州市农村 产权交易管理办法、扬州市农村集体资产流转交易环节操作规范实施细则、关于 组织引导农村产权进场交易的指导意见等规范性文件，为各类农村产权规范交易 提供制度保障。1.5.3 县镇政府参照省、市指定的相关文件，根据当地农村产权交易的重点

44、和难点，制定相应的管理办法。如扬州市江都区出台关于促进农村产权交易市场 规范发展的实施意见，宝应县出台农村产权交易管理暂行办法等。1.6 监管体系和预警机制1.6.1 建立常态化监管体系。首先，实施全过程监管，从意向报名、招标竞 价到成交结算的全过程均有详细记录。其次，实施资金第三方管控，与合作银行 达成战略合作协议，由合作银行提供保证金、合同款项等交易资金的管理、对账、 支付结算等专业服务。第三，编制交易价格指数，反映市场整体趋势。1.6.2 加大市场预警监管力度。首先依据交易时效、数据完整、交易价格、 合同期限等四个方面设置预警规则，分别设置省-市-县-镇预警阙值。其次，增设 价格预警机制

45、，根据时间、交易方式、交易种类等计算平均成交价，对成交价低 于平均成交价的交易进行预警。第三，建立风险防控体系，针对市场风险、信用 风险、操作风险、道德风险等展开风险管理。1.7 建设成效目前省农村产权信息服务平台基本实现市场体系全覆盖、交 易品种全覆盖、服务对象全覆盖，建设成效显著。第一，破除信息壁垒，实现省 级信息共享。第二，实现了“农村集体资产交易全部入市”，保障集体资产交易全 部在阳光下运行，维护集体利益。第三，促进农村土地经营权流转，提高农民收 入。第四，推动农村产权抵押贷款，破解融资难融资贵难题。第五，科技赋能， 推动“线上交易”，突破空间限制，打通市场和交易者的“最后一公里L 2

46、019年 12月16日首笔线上交易项目在金湖县农村产权交易中心成交，2019年12月26 日，正式开启线上交易。第六，深度融合区块链技术和农村产权交易，完善农村 要素市场化配置机制。2020年9月25日，首笔基于区块链的全过程链上交易项 目成交。2对农村产权交易市场改革的基本认识2.1 改革在规范农村产权交易上具有指导性乡村振兴战略的关键在于激活要素市场，提升农民收入。而农村产权交易市 场改革对于唤醒农村“沉睡，资源意义重大。从产权交易来看，改革建立了标准化 市场，形成了省市县镇四级通畅的信息流，使农民同时在两方面拥有了规范：农 民自己资源有了规范流转的平台;农民所处村集体经济组织资产流转交易

47、规范 化。通过推进产权交易市场规范化改革，将原有依靠乡村熟人社会的私下流转放 在阳光下规范进行，增加交易透明度、规范性和信息共享，提高农民收入和村集 体资产的增收节支，让农民感受到村集体经济组织的优越性、保障性。2.2 改革在推进农村“三变”进程具有创新性“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的农村三变改革目的是为了实现 村集体经济的增长。我国农村大量的闲置资源未被充分利用是集体经济增长缓慢 的重要原因。一方面，农村产权交易市场改革通过推进集体产权制度改革和规范 农村集体产权交易，盘活闲置资源，促进农业现代化，增加农民财产性收入，让 农民分享集体经济发展带来的红利。另一方面，农村产权交易市场改

48、革推进集体 产权信息阳光化，激发了农民的主人翁精神，激发农村发展的内生动力。2.3 改革在提升乡村治理效率上具有关键性提升乡村治理效率是乡村振兴战略对基层社会治理的基本要求。在农村基层 社会治理中，集体资产尤其是集体经营性资产运营要坚持规范公开原则。农村产 权交易市场改革保障了集体产权交易全流程的信息公开披露和收益共享。集体产 权入市交易之前，必须得到村集体成员代表会议表决通过;交易环节遵循标准化 流程和市场交易规则公开交易;交易结束后，按照市场信息披露原则进行成交公 告，增加了村集体组织收入，交易溢价惠及集体组织成员，维护了村集体成员合 法权益，促进了党风廉政建设，干群关系进一步和谐，农村社会进一步稳定，逐 步建立起现代乡村治理新体系，提升乡村治理效率。2.4 改革在破解农地产权抵押贷款上具有突破性缺乏有效抵押物一直被认为是农村金融供求脱钩的主要原因，土地被认为是 非常理想的信贷抵押品，各地普遍开展农地产权抵押融资试验。然而农地抵押不 足以解决信息不对称，因为抵押物管理难、变现难、流通机制不健全等，实践结 果与决策者的初衷和期待相距甚远，“三农”贷款难、贷款贵的局面未从根本上 改变。推进农村产权交易市场改革为此提供了新的路径选择，从以前的信息不公 开、私下产权交易到现在的信息省级共享、阳光下正规交易，既解决了信息不对 称，又疏通了抵押产权管理变现流通机制